משרד האוצר חפר בור בקופת הביטוח הלאומי

התקופה האחרונה מפנה הרבה תשומת לב לביטוח הלאומי, כי פתאום כולם צריכים עזרה (וחלקם מגלים בהפתעה ובזעם שאם אתה לא משלם פוליסת ביטוח אבטלה, אתה לא מקבל ביטוח אבטלה). הגעתי למאמר מעניין שעוסק במשבר הגרעון הצפוי בביטוח הלאומי ובסיבות לו. באופן שקצת הפתיע אותי הוא טוען שהלוואת העודפים למדינה היא לא דווקא בעיה. לעומת זאת העובדה שהמדינה (רוצה לומר, משרד האוצר) התעלם מהמחוייבות שלו להשלים את מה שחסר בעקבות הפטור מתשלום דמי ביטוח לאומי עבור העובדים שניתן למעסיקים – פה יש בור עמוק מאוד מאוד.

אז כמה דברים מעניינים:

א. נתחיל מהנקודה של השקעת העודפים הנוכחיים בהלוואות למדינה, שנוטים להציג אותה כבעיה, בטענה הנכונה שאי-אפשר לסמוך על משרד האוצר שיחזיר את ההלוואה:

מדיניות ההשקעה של עתודות הקרן: האפקטיביות של הקרן במילוי משימותיה, הן כבולם זעזועים והן כעתודה לייצוב ארוך טווח, קשורה בין היתר לאופן שבו היא מושקעת. השיקולים שאמורים להנחות את אפיקי ההשקעה (איגרות חוב ממשלתיות, פיקדונות בבנקים או שוק הון) הם שיקולי תשואה, סיכון ונזילות. יחד עם זאת הם יכולים לכלול גם שיקולים מקרו-כלכליים, כלומר השקעות התומכות בצמיחה ובהגדלת התוצר בישראל, בדומה למדינות כמו ארצות הברית וקנדה, כספי הקרן מושקעים באיגרות חוב של המדינה.
לאחרונה הוצג אפיק השקעה זה בתקשורת כמסוכן בטענה שאין מדובר בקרן פיזית המגבה אותו, אלא רק בהתחייבות ממשלתית. בהקשר זה ראוי להזכיר שגם כספי הפנסיה המושקעים באיגרות חוב של המדינה אינם מופקדים בקרן פיזית ושמדובר בפרקטיקה מקובלת. השקעת הכספים של הביטוח הסוציאלי באג"ח ממשלתי והעדר קרן פיזית המגבה אותם אינם ייחודיים לישראל; הם מקובלים גם במדינות אחרות ולא בהכרח בעייתיים כשלעצמם להפך, אפשר לטעון שהן מבחינת גובה התשואות והן מבחינת ביטחון פיננסי, השקעת כספי הביטוח באפיקים חוץ ממשלתיים (שוק ההון או הבנקים) לא בהכרח, רווחית יותר ויכולה להיות מסוכנת פי כמה, כפי שנוכחנו במקרה של כספי הפנסיה ב-2008, תקופת המיתון העולמי.

כלומר – זה נכון שאי אפשר לסמוך על האוצר, ובעיקר במובן שבמקרה של קושי בביטוח הלאומי, הוא יעדיף לדחוף לצמצום זכויות המבוטחים. שאלת הלוואת עודפי הביטוח הלאומי למדינה התעוררה בשנה-שנתיים האחרונות כחלק מהמאבק בין האוצר לבט"ל על עצמאות הבט"ל (ככלי לחץ מצד הבט"ל). אבל בהקשר הזה מעניין לציין שבתקופה האחרונה, כאשר נוצר צורך להקל תזרימית על הביטוח הלאומי בגלל הגידול הדרמטי והלא צפוי בהוצאה שלו בעקבות משבר הקורונה, האפיק שעליו דובר (אני לא סגור אם הוא בוצע) היה הקדמת פרעון של אג"חים ממשלתיים שהוא מחזיק – כלומר הקמת ההחזר של חלק מהחוב הממשלתי לביטוח הלאומי.

ב. ונמשיך לנקודה החשובה יותר – המקור למשבר [ההדגשות, כאן ולהבא, שלי]:

בשלושת העשורים הראשונים של המדינה עלה שיעור דמי הביטוח בהדרגה והגיע לשיאו בראשית שנות ה-80. אלא שמאז, ואף שהתחוללו שינויים דמוגרפיים מרחיבים, לא רק שלא הועלה שיעור דמי הביטוח, אלא הופחת במידה רבה.
מדיניות ההפחתה חלה בעיקר על דמי הביטוח הנגבים ממעסיקים ונבעה משיקולים מקרו-כלכליים שונים, הנוגעים ליציבות המחירים בשנות ה-80 ולצמצום עלות העבודה בשנות ה-90. בעקבות הפחתות אלה ירד ב-60% בקירוב שיעור דמי הביטוח המשוקלל של מעסיקים – מרמה של 10.8% מהשכר ב-1985 לרמה של כ-4.4% מהשכר כיום, רמה כמעט זהה לזו שהייתה ב-1954, עם הקמת הביטוח הלאומי. העלייה לכאורה בדמי הביטוח של מעסיקים, בשלוש נקודות האחוז בשנת 1997, מבטאת את ההחלטה לבטל את המס המקביל ששילמו מעסיקים לבריאות ולהפנות אותו לביטוח הלאומי. עקב מדיניות ההפחתות, סך התקבולים מדמי ביטוח של מעסיקים בישראל הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD. […] ההכנסות מדמי ביטוח מעסיקים בישראל בשנת 2016 עמדו על 1.6% בלבד מהתוצר בהשוואה ל-5.2% מהתוצר הממוצע של מדינות ה-OECD.

ושימו לב לגרף הזה – שמסמן בצורה די ברורה את השנים של מדיניות הרווחה החזקה בישראל, שהתבטאה במיסוי גבוה (יחסית) על מעסיקים:

עכשיו, על פניו, אנחנו לא טמבלים. לכל בר דעת היה ברור שאם במסגרת תוכנית הייצוב רוצים להוריד את המיסוי על המעסיקים כדי להפחית את עלות העבודה ובכך לעודד את התעסוקה והיזמות במשק (במיוחד בתנאים של עליית הריבית, כלומר עליית הרנטה של המגזר הפיננסי,  שאיתה התמודדו המעסיקים) – צריך לייצר לביטוח הלאומי הכנסה חלופית כדי שתכסה את החוסר, נכון? ספרו את זה למדינת האוצרוקרטיה שבה אנחנו חיים:

על פי התוכנית שהוצגה בכנסת בשנות ה-80, לא הייתה ההפחתה בדמי הביטוח אמורה לפגוע בהכנסות המוסד לביטוח לאומי. המדיניות באותן שנים כללה הבטחה מצד קובעי המדיניות לפיצוי מלא של המוסד לביטוח לאומי על הפסד ההכנסות. נקבע הסדר שיפוי ולפיו על האוצר להעביר לביטוח הלאומי סכום השווה בערכו לאובדן ההכנסות שנגרמו בגין ההפחתה בדמי הביטוח. אלא שבהמשך נשחק עקרון השיפוי, ובמקרים שונים לא ניתן כל פיצוי על הפחתות נוספות שנעשו בגובה דמי הביטוח. כך למשל בחוק ההסדרים לשנת 2005 הוחלט על הפחתה בדמי הביטוח בהיקף של 1.5 נקודות האחוז, ועימה נקבע גם שהמוסד לביטוח לאומי לא ישופה על אובדן ההכנסה בגינה.

כותבת המאמר עשתה סימולציה שניסתה להעריך כמה פער נוצר בעקבות מדיניות שחיקת הפיצוי הזו:

תוצאות הסימולציה מלמדות שההפחתות החוזרות בגובה דמי הביטוח הובילו לאובדן נכבד בהכנסות המוסד. למשל: בעוד שבפועל עמדו ההכנסות מדמי הביטוח ומשיפוי האוצר בשנת 2015 על כ-42 מיליארד ש"ח, הרי אילו היה שיעור דמי הביטוח נותר ברמה של שנת 1987, היו ההכנסות הצפויות להשתלם באותה שנה עומדות על סכום כפול כמעט – 83 מיליארד ש"ח. פערים דומים חוזרים גם בשנים האחרות ומצטברים יחד לאובדן הכנסות בהיקפים של עשרות ואף מאות מיליארדי שקלים. הסימולציה גם מדגימה שכבר בשנת 1990 חדל שיפוי האוצר לכסות את מלוא אובדן ההכנסות. […] המשבר הנוכחי איננו תוצר של "התפתחות טבעית" של ביטוח סוציאלי שאינו יכול לשאת את עלויותיו לנוכח דמוגרפיה משתנה, אלא תוצר של החלטות מדיניות שהביאו לצמצום הדרגתי של המשאבים העומדים לרשותו.

ג. ומה העיקרון שמאחורי כל הסיפור הזה? הרי אנחנו לא טמבלים, וסביר להניח שגם באוצר לא טמבלים, נכון?

המשבר הכספי המשתקף בדוחות האקטואריים והמסכן את יכולתו של המוסד לביטוח לאומי לעמוד בעתיד בהתחייבויותיו כלפי המבוטחים הוא בעיקרו תוצר של מדיניות ממשלתית. המאמר מצביע על שני מרכיבים מרכזיים של מדיניות זו: צמצום מתמשך במקורות המימון של המערכת; הימנעות  הממשלה מאימוץ כללי איזון מחייבים, המקובלים במערכות ביטוח סוציאלי במדינות אחרות. בהעדר כללים אלה, מדיניות המימון וההוצאה של תוכניות הביטוח מוכתבת בידי שיקולים פיסקליים אחרים של המשק ופוגעת ביציבותן הכלכלית של תוכניות הביטוח הסוציאלי.
עוד מראה המאמר שהסיכון המרכזי של המדיניות הממשלתית הנוהגת איננו חדלות פירעון בעתיד, אלא שינוי יסודי באופייה של רשת המגן החברתית בישראל. עקרונות הביטוח הסוציאלי שרשת זו מושתתת עליהם עדיין מאפשרים לכלל שכבות האוכלוסייה ליהנות ממידה מסוימת של ביטחון כלכלי לנוכח אירועי חיים המסכנים ביטחון זה (כמו פרישה, נכות מעבודה או אבטלה). אלא שהפגיעה המתמשכת במקורות המימון הייעודיים והגדלת התלות של התוכניות בהעברות מתקציב המדינה שוחקות את אופייה הביטוחי של רשת המגן, ובכך סוללות את הדרך להשתתתה על עקרונות לא ביטוחיים של נזקקות כלכלית. ככל שתגדל מצוקת המשאבים ויפחת חלקם של דמי הביטוח בהרכב המימון של התוכניות, צפוי לגבור השימוש במבחני אמצעים כתנאי לקבלת קצבאות, כך שרשת המגן שעדיין מבוססת כיום על ביטוח סוציאלי תהפוך לרשת מגן המבוססת על הוכחת נזקקות כללית.

אחד הדברים הייחודיים בביטוח הלאומי לעומת ביטוח פרטי הוא שחברת ביטוח פרטי מתמחרת בעצמה את הפוליסה ביחד לסיכונים ולזכויות שהיא מקנה. במקרה של הביטוח הלאומי, הוא מוסד עצמאי, אלא שתנאי הפוליסה (העלות למבוטח והזכאות שהיא מקנה) נקבעים בחקיקה על ידי הממשלה והכנסת. כדי לשמור על הביטוח הלאומי, נהוג במקומות מתוקנים לקבוע כללים ברורים שנועדו לשמור על האיזון שלו וצעדים ברורים לתגובה במקרה שמתגלה חוסר איזון. אלא שבישראל, במדיניות אופיינית לשיטת המשטר של האוצרוקרטיה, הממשלה והכנסת נמנעות מליצור את מנגנון האיזון הזה, וכך, בגיבוי מדיניות השחיקה במימון חושפות את הביטוח הלאומי למשבר מכוון – שיסלול את הקרקע לשינוי מדיניות יסודי: ממדיניות רווחה וביטחון חברתי בחזרה למדיניות סעד.

ד. והערה כללית לסיום: אני חושב שהדוגמא הזו של הביטוח הלאומי היא דוגמא טובה להגיון הרחב של מהלכי ההפרטה של מדינת הרווחה וגם של חברות ציבוריות לשעבר בעשורים האחרונים. תחת ההגיון של מקסום הרווח (או במקרה של הממשלה, צמצום הגרעון והורדת מסים), המדיניות היא לייצר צמיחה פיקטיבית (ממנה גוזרים דיבידנדים לבעלים) שחלק ניכר ממקורה הוא התחמקות מהשקעות בתשתית לטווח ארוך (ושחיקת החלק של העובדים בתוצר).

למשל – מפחיתים את המס שמשלמים המעסיקים לביטוח הלאומי כדי להוריד את עלויות העבודה ולקבל צמיחה בטווח הקצר, מתחמקים מלהשלים את הפער בקופת הביטוח הלאומי ואת הבור בתקציב הביטוח הלאומי מגלגלים הלאה לשנים הבאות, ומנסים לפתור אותו בשחיקת הזכויות של המבטוחים.

למשל – מפעלי ים המלח מגדילים את הרווחים באמצעות הימנעות מהשקעה בפינוי המלח ששוקע בבריכות האידוי שלהם, ובכך מגדילים את הרווח בתקופת הביניים – עד שהמצב מגיע למשבר שמאיים להציף את המלונות השכנים – ואז דורשים השתתפות של המדינה בעלויות הפרוייקט.

למשל – שוחקים את ההוצאה על שירותי החינוך והבריאות הציבוריים (כדי לאפשר הורדת מיסוי), מקבלים שיפור במאזן בתקציב וביחס החוב-תוצר, אבל את התוצאות של החינוך הלקוי (והעלויות הגבוהות של התמודדות עם נזקיו) מגלגלים הלאה.

למשל – נותנים למערכת החינוך והבריאות להתקיים במינימום השקעה על האדים של כוח אדם הולך ומתבגר – ועד שייפער הבור כאשר דור שלם של מורים (מורי מקצוע בעיקר) ורופאים ייצא לפנסיה, פקידי האוצר כבר יהיו בשלב הבא של הקריירה – במגזר הפרטי.

אני חושב שאפשר לחשוב על דוגמאות כאלה ולזהות אותן פחות או יותר בכל מקום ובכל זירה. מדיניות של מקסום רווח בטווח הקצר וניידות מהירה (בעיקר של ההון) נותנת תמריץ להתנהלות חסרת אחריות בהגיון של "אחרי המבול", ולגרימת נזקים חמורים בטווח הארוך.