בעקבות החתימה על הסכם קואליציוני – נקודות מעניינות, ואיפה הקאטצ'(ים)?

כמה התייחסויות כלליות ונקודתיות להסכם הקואליציוני שנחתם אתמול. למה עכשיו? האם נספח את הבקעה? איפה הקאטצ'? ועוד.

• למה עכשיו?

בתחילת החודש הערכתי שההסכם ייסגר סביב חג הפסח, קצת לפני פקיעת המנדת של גנץ. זה לקח שבועיים יותר. אני מעריך שעל התזמון השפיעו שני דברים: ההודעה של ריבלין שלא יעביר את המנדט לנתניהו אלא ידלג לשלב שבו הכנסת צריכה להודיע על מועמד מוסכם להרכבת ממשלה או להתפזר תוך שלושה שבועות איפשרה לגנץ למשוך יותר זמן, בהבנה שלמעשה המצב לא משתנה עם סיום המנדט שלו והעברת ההחלטה לכנסת. מצד שני, אני מעריך שההודעה של גנץ בתחילת השבוע שהוא עומד להחזיר את הכנסת לשגרת הפעילות, שמשמעותה הגשת הצעות החוק נגד כהונת נתניהו, הפעילה מנוף שזירז את נתניהו להגיע להסכמה.

• האם תקום ממשלה?

זה עלול להיות יותר מורכב ממה שנדמה, מכמה סיבות:

א. ברמה הטכנית, 61 חברי כנסת אמורים להסכים עכשיו על חבר כנסת אחד שיוטל עליו המנדט להקים ממשלה, בעוד שכל ההסכם נשען על הגיון דו-ראשי. העברת המנדט לנתניהו (וכבר הוגשו עתירות לבג"צ נגד זה) תיתן לו 14 יום בהם הוא יוכל לעשות טריקים ושטיקים לפני שיקים ממשלה, בהתאם או שלא בהתאם להסכם.

ב. ההסכמה של חברי הכנסת על העברת המנדט לנתניהו מותנית בביצוע מספר שינויי חקיקה (כולל בחוקי יסוד) שיאפשרו את ביצוע ההסכם.

על פניו, זה יכול להיות תהליך מהיר, אבל עיכובים בתהליך (למשל במקרה של פסילת בג"צ בנוגע לחלק מתיקוני החקיקה המקדימים) או מחלוקות שיצופו בדרך עלולות להפריע לעניין, ואם הוא יתעכב, סד הזמנים המוגבל והלחץ מפני הגעה בכל זאת לבחירות עלול להביא לאובדן אמון בין הצדדים ולמשבר.

• על רוח ההסכם

ההסכם הזה יוצר חיה די מוזרה. ממשלה שמעבר לכך שהיא גדולה מאוד, היא דו ראשית. קצת כמו שיש שני רבנים ראשיים במקביל, יהיו לנו שני ראשי ממשלה (אחד ראש ממשלה "סתם" ואחד ראש ממשלה "חלופי"), שיחליפו ביניהם באמצע הקדנציה (המקוצרת, אלא אם יחליטו אחרת). מדובר בממשלה פריטטית של שני גושים, כאשר כמעט כל צעד שלה דורש הסכמה בין ראשי הצדדים – מה שעלול להוביל לשיתוק פוליטי בנושאים מסויימים.

בנוסף – ההסכם הזה הוא הסכם ראשוני, פרוצדורלי, כשאחריו אמור לבוא עוד הסכם, על קווי היסוד של מדיניות הממשלה. למעשה, בקווי היסוד של הממשלה (ובמינויי בכירים שדורשים את אישור הממשלה) ידונו רק לאחר הקמת הממשלה…

בנוסף, במשך ששת החודשים הראשונים (שאפשר להאריך בהסכמה בשלושה חודשים בכל פעם), הממשלה מגדירה את עצמה כממשלת חירום, שלא אמורה לעסוק בדברים מהותיים מלבד הקורונה וכמה חריגים. הועדה לניסוח קווי היסוד ומינויי הבכירים אמורה להשלים את עבודתה במהלך תקופת ממשלת החירום. על פניו, אם לא תושג הסכמה בנושאים האלה – אנחנו עלולים למצוא את עצמנו במשבר פוליטי נוסף, וזו אחת הנקודות שיכולה להוות נקודת מילוט מההסכם עבור נתניהו, כלומר, הקאטצ' הראשון. אם לא תהיה הסכמה על קווי היסוד, נתניהו עומד בראש הממשלה, וכחול-לבן היא זו שצריכה להחליט אם היא מתקפלת או מנסה לפרק אותה ולהקים ממשלה חלופית או להוביל לבחירות חדשות, מה שלא בטוח שיהיה אפשרי – אם יימצאו ח"כים מגוש כחול-לבן שלא יתמכו במהלך.

היבט חשוב נוסף באופי ההסכם הוא שהוא ממשיך ומחזק מאוד את המגמה של עיקור הרשות המחוקקת מכוחה. בשונה מהנוהג, בראש כל ועדות הכנסת (פרט לאחת, ועדת ביקורת המדינה שראשותה שמורה לאופוזיציה בחוק) יעמדו חברי כנסת מהקואליציה. גם נציג אופוזיציה בועדה למינוי שופטים כבר לא יהיה, ובמקומו יהיו שני נציגי קואליציה. בנוסף, ולא פחות חשוב – בגלל העובדה שהרשימות לכנסת הורכבו מכמה גושים והכוונה להפעיל את העיקרון שהשרים לא יהיו חברי כנסת ובמקומם יתמנו חברי כנסת אחרים (מה שמכונה "חוק נורווגי), ההסכם כולל שינוי חקיקה שקובע שבמקום השרים המיועדים שיתפטרו מהכנסת לא ימונו הבאים ברשימה, אלא הבאים ברשימה מאותה הסיעה (לדוגמא: אם עמיר פרץ ימונה לשר ויתפטר מהכנסת, לא יכנס במקומו אילן גילאון מסיעת מר"צ, שהוא הבא ברשימת העבודה-גשר-מר"צ עליה השלום, אלא הבא ברשימה שהוא מסיעת העבודה – עמר בר-לב). בנוסף – אם שר או סגן שר שהוחלף בכנסת בעקבות החוק הנורווגי יתפטר מתפקידו – חבר הכנסת שהחליף אותו יוצא מהכנסת והמתפטר יתפוש בחזרה את מקומו בכנסת.

הסעיף הזה הוא בעייתי כי הוא הופך את הרכב הכנסת לתחנת רכבת ונתון להחלטות הממשלה (לגבי התפטרות שרים וסגנים), והוא גם מהווה שינוי רטרואקטיבי בנוגע לתוצאות הבחירות לכנסת שכבר התקיימו. על פניו, זו אחת הנקודות בהסכם שמוּעדת להתערבות בג"צ, אבל אני לא חושב שבג"צ יתערב בהסכם או יפסוק שנתניהו לא יכול לכהן כראש ממשלה.

עוד תופעה מעניינת לטעמי היא ההחלטה להקים "קבינטים" שינהלו היבטים שונים: קבינט מדיני-בטחוני (שנהוג בד"כ), קבינט קורונה, קבינט-על כלכלי וקבינט לפיוס לאומי. להערכתי זה נובע מהשילוב בין הגודל של הממשלה (שיקשה לקיים דיון רציני) והרצון של הראשים להגדיל את יכולת השליטה שלהם באנשיהם בממשלה, שאת רובם הם ממנים בעצמם בהיעדר מנגנון סיעתי מתפקד או בכלל. זה צעד נוסף לכיוון משטר ברוח נשיאותית יותר מאשר ממשלה נבחרת.

• המעון

למרות הכחשות במהלך המו"מ, ההסכם דואג שלראש הממשלה החלופי יהיה מעון רשמי, בדומה לראש הממשלה.

הערכה שלי? גנץ, שיהיה ראש הממשלה החלופי בחלק הראשון, יוותר באצילות על האפשרות לקבל מעון רשמי, או שיבקש שביתו הרגיל יוגדר כמעון. לעומת זאת, (אם ו)כאשר תבוצע הרוטציה – יוגדר עבור גנץ מעון ראש ממשלה חדש, בעוד שמשפחתו של ראש הממשלה החלופי נתניהו תמשיך להתגורר במעון ראש הממשלה ברחוב בלפור.

• הקטאצ' השני – חלוקת הקדנציות

ממשלת האחדות אמורה לכהן במשך שלוש שנים, שבמחציתן הראשונה נתניהו הוא ראש הממשלה וגנץ ראש הממשלה החלופי, ובמחציתן השניה התפקידים מתהפכים, כך שאל הבחירות הבאות אנחנו אמורים להגיע כאשר גנץ עומד בראש ממשלת המעבר. אבל

כלומר – אם נתניהו יחליט להתפטר מרצונו מתפקיד ראש הממשלה עשרה ימים (למשל) לפני תום תקופת הכהונה שלו, גנץ ימונה לראש הממשלה למשך 18 חודשים, שבסיומם יחזור נתניהו לתפקיד ראש הממשלה, ואז הוא זה שיעמוד בראש ממשלת המעבר בבחירות הבאות. הסעיף הזה נותן לנתניהו למעשה את השליטה במועד ביצוע הרוטציה ואת היכולת להחליט לכהן חלק מהכהונה שלו קרוב יותר לבחירות הבאות. בתיאוריה, נתניהו יכול גם להתפטר מיד לאחר השבעת הממשלה ולהפוך את סדר הרוטציה, אם ירצה בכך. זהו הקאטצ' השני, והוא קאטצ' לא קטן.

• שר החוץ לענייני ארה"ב

זו נקודה מעניינת פחות בגלל הממשלה הנוכחית, אלא כי היא מבליטה דבר אופייני לממשלות ישראל, שבד"כ נותר סמוי יחסית. שר החוץ בממשלה הנוכחית צפוי להיות בכל פעם מהגוש של ראש הממשלה החלופי (כלומר – כחול לבן בתקופת כהונת נתניהו והליכוד בתקופת כהונת גנץ). אבל

ההחרגה הזו מעידה על חשיבות הקשר עם ארה"ב, והעיקרון של שמירתו בידי ראש הממשלה. תפקיד השגריר בוושינגטון הוא תפקיד מפתח, ולאורך ההיסטוריה ראינו כבר שלעיתים קרובות הוא מתפקד כשליח ראש הממשלה לניהול היחסים עם ארה"ב, באופן שעוקף ומייתר את שר החוץ בהיבט הזה.

דרך אגב, ההסכם קובע שהשגרירים לאו"ם, ללונדון, לפריז ולקנברה ימונו על ידי ראש הממשלה בתחילת הכהונה (נתניהו) ולא יוחלפו גם לאחר הרוטציה.

• הועדה למינוי שופטים

על פניו, השופטים למשפט נתניהו כבר מונו, אבל זו בכל זאת ועדה חשובה, כי עד שהמשפט יתחיל ויסתיים יעבור עוד הרבה זמן, ואח"כ הוא צפוי להגיע לבג"צ, ושם הרכב השופטים עדיין לא נקבע. שרת המשפטים שקד וראש לשכת עורכי הדין נווה כבר הזנו בעבר בשיתוף הפעולה ביניהם את עבודת הועדה הזו, והמרכזיות שלה בדיונים על הקמת הממשלה מרמזת על המשך הפוליטיזציה שלה.

יש כאן שני עניינים מעניינים: אסנת הילה מארק היתה מועמדת מטעם הליכוד במקום ה-38 ברשימה ונותרה מחוץ לכנסת. היא צפויה להכנסת עם הפעלת החוק הנורווגי, אבל המשמעות עם התיקון שלו בהסכם הזה היא שהיא גם עלולה להיות מוצאת מהכנסת, אם יתפטר שר/סגן שר מטעם הליכוד ויחזור לכהן במליאה. השאלה היא כמה שרים וסגני שרים מהליכוד יתפטרו במסגרת החוק הנורווגי, ועד כמה היא תהיה קרובה לקצה הרשימה בכנסת. אם תספיק התפטרות של סגן שר בשביל להוציא אותה מהכנסת, הרי שלנתניהו יהיה מנוף כוח גדול מאוד כלפיה, לא שמראש יש סיבה לצפות לעצמאות מיוחדת בנסיבות מינוי כאלה. לגבי הבחירה בצבי האוזר, חבר בצמד-חמד שהשפיע רבות על יצירת וניתוב הקושי בהרכבת ממשלה, יש כאן שלושה היבטים מעניינים לטעמי: מצד אחד – הוא היה מזכיר הממשלה של נתניהו במשך כחמש שנים. מצד שני – הוא עזב את הלשכה על רקע פרשת נתן אשל, כך שלא בטוח שיחסיו עם (הזוג) נתניהו תקינים במיוחד. ההיבט השלישי – הוא מוגדר בהסכם כנציג הקואליצה בועדה מטעם גוש כחול-לבן, ועולה השאלה האם משמעות הדבר היא שסיעת "דרך ארץ" שלו ושל האוזר אכן תצטרף לגוש הזה. אני מבין מזה שכן.

• מנהלות וסקטורים

משרד החקלאות יהיה בידי כחול-לבן. הדיבור הוא כנראה על אלון שוסטר מקיבוץ מפלסים, ראש המועצה האיזורית שער הנגב לשעבר. זה אומר שלראשונה מזה כעשור, יעמוד בראש המשרד מישהו שקשור לחקלאות (אולי פחות, אם סופרים את הקשר של אורית נוקד לקיבוץ שפיים). לעומת זאת

מנהלת השירות הלאומי מצאה את עצמה במשרד החקלאות כחלק מנדודיה בין משרדי הממשלה המאויישים על ידי מפלגת הבית היהודי. גם המחלקה להתיישבות של הסוכנות היהודית[תיקון:] החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית, כלי ביצוע מרכזי בהתיישבות ביהודה ושומרון, מצאה את עצמה בנסיבות דומות תחת פיקוח משרד החקלאות. והנה שתיהן נפרדות ממנו, ויופקדו בידי אחד משרי גוש הליכוד. כלומר – נתניהו שומר לעצמו את שני הגזרים האלה עבור הציונות הדתית, לאפשרות שימינה תהיה חלק מהקואליציה. אני מניח שבדומה לכך הוא שומר עבורם את תיק החינוך, כמו שתיקי הבריאות והפנים מיועדים למפלגות החרדיות.

• האם תסופח הבקעה?

ההיבט היחיד פחות או יותר שמותר לממשלת החירום לקדם מלבד ענייני הקורונה וחוק הגיוס הוא ההיבט המדיני. סעיף 28 קובע שפעולת ראשי הממשלה בתחום תעשה בהסכמה מלאה של ארה"ב ובהידברות בינלאומית. שני ההיבטים האלה לא מסתדרים עם סיפוח חד צדדי, מכיוון שתוכנית טראמפ כפי שפורסמה לא כוללת סיפוח כזה, והממשל בארה"ב בלמה אותו כשנתניהו דיבר על לבצע אותו לפני הבחירות. סעיף 29 מאשר לנתניהו להביא הסכמה שתושג עם ארה"ב על החלת ריבונות כבר ב-1.7.2020, אלא ששוב – המשמעות היא שסיפוח יבוצע רק בהסכמת ארה"ב.

מה המשמעות? המשמעות היא שמה שיקבע האם יבוצע סיפוח הוא גישת הממשל בארה"ב. אם הוא רציני לגבי התוכנית שפרסם – לא צפוי סיפוח. אם התוכנית שפורסמה היא בסה"כ עוד גחמה חסרת חשיבות שהממשל מתכוון להתנער ממנה והבעיה לפני הבחירות היתה רק התזמון – אפשר יהיה לספח. עולה שאלה גם לגבי המועד שהוגדר בתחילת יולי. על פניו, אם נתניהו מתואם בארה"ב, זה יכול להתאים כמהלך בחירות של טראמפ במסגרת קמפיין הבחירות לנשיאות (שאמור להסתיים בנובמבר, בהנחה שהקורונה לא תשבש את הכל). למרות שאני מקווה שהממשל האמריקאי רציני ולא יאפשר לנתניהו לבצע סיפוח (צעד מזיק ביותר לטעמי), בשלב הזה אני מעדיף שלא להסתכן בהערכה לגבי הסוגיה אלא להסתפק בסימון שלה כנקודת מבחן טובה לזיהוי המגמה של ממשל טראמפ, שיכול להשתמש במהלך הזה גם כמנוף ללחץ על הרש"פ להכנס לדיונים רציניים.

• התקציב והקאטצ' השלישי

בדומה להרכב הכנסת, גם בנושא התקציב ההסכם די עושה צחוק מהחוק.

בעיקרון, החוק קובע שבכל שנה צריכה הממשלה להעביר בכנסת את חוק התקציב, ואי-אישורו בתוך זמן מוגבל מביא לפיזור הכנסת. בשנים האחרונות הממשלות התחכמו והעבירו תקציבים דו-שנתיים, אלא שבג"צ קבע ב-2017 שאי אפשר יותר לעשות את הטריק הזה בלי שינוי בחוק היסוד. כך שהנה עוד שינוי חקיקה שההסכם הזה ידרוש.

אבל בכל מקרה – תקציב דו שנתי הוא רעיון גרוע, כי קשה מאוד לתכנן תקציב שנתיים קדימה, והמשמעות היא שנעשים בתקציב שינויים, אלא שהם לא דורשים את אישור מליאת הכנסת אלא את ועדת הכספים בלבד, מה ששוב מגביר את כוח הממשלה (ובעיקר משרד האוצר) על חשבון הכנסת. זה אבסורד מיוחד כאשר התקציב הקרוב אמור לכסות את השנה וחצי הבאות, כשמראש נכתב שיעשו בו שינויים בהתאם לצרכים המשתנים בתקופת משבר. אם כך, מדוע לא לאשר תקציב לחצי השנה הקרובה, ולבנות את תקציב 2021 בהתאם להתפתחות המשבר? כדי לחמוק מהצורך באישור הכנסת. במקום זה רוצים בתחילת 2021 לאשר כבר את תקציב 2022.

וכאן אנחנו מגיעים לקאטצ' השלישי, שהוא לטעמי הגדול ביותר:

הניסוח לפי "הצד שהכשיל את העברת התקציב ו/או לא תמך בהעברתו" יחשב כמי שהפר את הסכם הרוטציה הוא מתכון לקטסטרופה, כי במצב של מחלוקת, לך תקבע מיהו הצד שהכשיל את העברת התקציב: זה שהציע הצעה לא מוסכמת או זה שסירב להסכים לה?

במצב של משבר כזה, מי שהוא לא זה שהכשיל את העברת התקציב יהפוך להיות או ימשיך להיות ראש הממשלה, והסכם האחדות יבוטל למעשה, כך שאם הוא יצליח להעביר תקציב הוא ימשיך לכהן כראש הממשלה, ואם לא, הכנסת תפוזר והוא יכהן כאשר ממשלת המעבר לפני ואחרי הבחירות. אלא שגם זה פתח למשבר – כי סביר להניח שהמחלוקת תהיה לא רק בנוגע לתקציב עצמו, אלא גם בנוגע לשאלה מי אחראי להכשלתו, כלומר – מיהו הצד שהפר את ההסכם.

מהקריאה שלי – זה נראה כמו פתח המילוט הכי רחב עבור נתניהו, ואולי זה ההסבר לתזמון המוזר של אישור התקציבים – אם יסיכמו בתחילת שנת 2021 על התקציב לשנת 2022, הרי שזה יכסה את תקופת ביצוע הרוטציה, ויסגור את הפתח. אבל אם לא יסכימו, התקציב לשנת 2021 ישאר בצורה הלא מעודכנת, ואישור תקציב 2022 עלול להדחות לשלהי שנת 2021, סמוך מאוד למועד הצפוי לרוטציה. במצב כזה, נתניהו יכול ליזום משבר באישור התקציב, לטעון שגנץ אחראי להכשלתו ובכך מפר את ההסכם, ולהימנע מביצוע הרוטציה. צעד כזה יבוא במילא אחרי שנה מתוחה עקב אי-ההסכמה על עדכון תקציב 2021, והמשמעות היא שלנתניהו תהיה כחצי שנה להקים ממשלה חדשה בנסיבות החדשות, לפני שהמדינה תלך לבחירות כאשר נתניהו עומד בראש ממשלת המעבר.

שוב, בלי להכנס להערכות לגבי מה צפוי לקרות, אני מבין שאפשר לסמן את ראשית 2021 ואת השאלה האם יאושר אז תקציב 2022 כנקודת מבחן בנוגע לכוונת נתניהו לבצע את הרוטציה.

• הרכב הקואליציה

הרכב הקואליציה לא נקבע בהסכם הזה, כי מדובר על הסכם בין שני הגושים, לפני שהרכבם נקבע. לגבי גוש הימין, אני חושב שאפשר להעריך בודאות שהחרדים יהיו חלק ממנו, ולגבי ימינה יש עדיין ספק. אני אשמח לראות אותם בחוץ, אבל לנתניהו יש שיקולים מורכבים יותר (גם אם הוא לא מתלהב משותפות איתם, ואני בהחלט חושד שהוא לא). שמירת מנהלת השירות הלאומי והחטיבה להתיישבות בידי גוש הליכוד היא אולי רמז לכך שבסופו של דבר ימינה תצטרף. דרך אגב, יכול להיות שנתניהו גם ישמור אותם כעתודה באופוזיציה, והם יצטרפו בהמשך.

לגבי גוש כחול-לבן – השאלה היא לגבי שתי הסיעות הקטנות – אני מבין ש"דרך ארץ" של הנדל והאוזר צריכה להצטרף, בגלל השיבוץ של האוזר כנציג קואליציה מטעם הגוש בועדה למינוי שופטים. נראה לי סביר שגם סיעת העבודה תצטרף לגוש – המשמעות היא שפרץ ושמולי יקבלו תפקידי שרים (פרץ כשר כלכלכה ושמולי ברווחה – אלא שמעליהם יפקח ויגביל כמובן משרד האוצר החזק בהרבה). לנתניהו יש אינטרס בכניסה של שתי הסיעות האלה, מכיוון שבמצב שבו ימינה תהיה חלק מהקואליציה, בשתיהן יש לו פוטנציאל למצוא את שני הח"כים הנחוצים לו במקרה שירצה לפרק את ההסכם ולשמור על ממשלה של 61 ח"כים בלי כחול-לבן. גנץ, לעומת זאת, יצטרך לנסות להתנות את כניסתם לגוש בהסכמים מחייבים שימנעו עריקה כזאת, אבל לא בטוח שאפשר ליצור הסכם כזה שיהיה מחייב באמת. אם פרץ ושמולי אכן יובילו לכניסת העבודה לקואליציה, יהיה מעניין לראות כיצד יפעלו בכנסת מירב מיכאלי – שהתנגדה בבוטות לכניסה כזו), עמר בר-לב (שגם הוא התבטא נגד כניסה לממשלה) ורויטל סוויד, שצפויים להתמנות לכנסת אם פרץ ושמולי יתפטרו ממנה.

***

מוזמנים להצביע בסקר בדף הפייסבוק של עמדת תצפית – האם אכן תקום ממשלת האחדות המתוארת בהסכם?