על סדר היום: מלחמות התקציב

כבר כמעט שכחנו איך זה מרגיש, אבל בימים האחרונים ובחודשים הקרובים אנחנו שוב בתקופה של דיוני תקציב. וכשעושים דיוני תקציב, עולים נושאים מעשיים לסדר היום, ויש לכולם הזדמנות לכעוס על כל מיני דברים וגורמים, וגם על הפוליטיקאים החביבים עליהם שלא נלחמים מספיק חזק (שהרי על הלא חביבים אין טעם לכעוס, כי אנחנו לא מתאכזבים מהם). 

צילום מסך מסרטון של תאגיד השידור הציבורי

א. במקביל לדיוני התקציב ולחוק התקציב, עוסקים כמובן גם ב"חוק ההסדרים", אחד האלמנטים הכי אנטי-דמוקרטיים במדינת ישראל, אם לא הגדול שבהם (והשנה טיוטת החוק "שמנה" במיוחד). זו תזכורת טובה לעובדה חשובה מאוד – הכוח השלטוני החזק בישראל, ה"דיפ-סטייט" הכי חזק במדינת ישראל (ככל שקיים כזה), הוא ללא ספק הדרג המקצועי של משרד האוצר, בדגש על אגף התקציבים. זה גוף שאחראי, באמצעות חוק ההסדרים, לחלק עצום מהחקיקה בישראל – שמתוכו חלק עצום הם חוקים ועניינים שאין להם קשר לתחום האחריות של האוצר, ושהיה אמור וראוי שיקודם ויתנהל במשרדים המקצועיים הרלוונטיים, ולא במשרד האוצר. אחר כך, הם אחראים גם על חלק אדיר מהביצוע או מתת-הביצוע של התקציב בפועל – באמצעות מערך החשבים שיכול לעכב או לבלום כל הוצאה בתקציב, ושולט על תקציבי המשרדים האחרים. עופר שלח דיבר על זה קצת עם מנכ"ל משרד האוצר בימי כחלון, שי באב"ד, בפודקאסט ב-ynet. וזה עדיין כאין וכאפס לעומת כמות תשומת הלב שהיה ראוי שתופנה לסוגיה הזו.

ב. כחלק ממה שתואר בסעיף הקודם, ולמרות תפישת "אלוהים (אלוהי הכלכלה) לשלטון בחרתנו" של אנשי האוצר, הם נאלצים להתמודד בכל זאת גם עם כמה פוליטיקאים טרדנים, שנבחרו בסך-הכל על ידי אזרחי ישראל. אז חלק ממה שקורה בחוק ההסדרים בשלב הזה, וחשוב לזכור את זה, הוא עדר דוהר של "עיזים" שאנשי האוצר מכניסים לחוק ב"שיטת מצליח". אלה רפורמות שהם היו שמחים אם הן יעברו, אבל הן לא בסדר עדיפויות גבוה מבחינתם ונועדו לתת להם קלפים לויתורים שהדרג הפוליטי יוכל להציג כהישגים במלחמה על ביטול הגזרות, בזמן שהרפורמות החשובות יותר בעיניהם יעברו. אז אם רוצים נקודה אופטימית, אנחנו כרגע בעמדת הפתיחה של האוצר, ובסופו של דבר הדברים יהיו כנראה קצת פחות גרועים.

ג. רפורמה אחת שאני חושב שראויה לתשומת לב היא שינוי במנגנון הבטחת היציבות של התשואה בקרנות הפנסיה. בשביל להתרשם קצת איך עובד המנגנון, היא פורסמה להערות הציבור בעמ' 7-11  מבין 51 העמודים במסמך הזה, שפורסם  להערות הציבור באתר שבו מפרסמים דברים כאלה תחת השם הבהיר והנגיש "טיוטת הצעות החלטה לממשלה בדבר חלק מההתאמות הפיסקאליות שיעלו לדיון במסגרת הדיונים על התכנית הכלכלית לשנים 2021 ו-2022", ב-27.7.21 בשעה 11:16. האפשרות להגיש התייחסויות מצד הציבור למסמך נסגרה ב-31.7.21 בשעה 23:59, כלומר קצת פחות מ-109 שעות לאחר הפרסום, 36 מתוכן במהלך סוף השבוע. ואם קראתם את מדריך הטרמפיסט לגלקסיה, זה אולי מזכיר לכם משהו על ארונית במרתף מאחורי דלת שעליה שלט "זהירות נמר". בכל מקרה, מה הסיפור ולמה הוא ראוי לתשומת לב?

הפנסיה נועדה להבטיח את העתיד של החוסכים כשהם יוצאים משוק העבודה, ולכן אנחנו רוצים שהחסכון יהיה יציב, כדי שלא ילך לאיבוד במקרה של השקעה גרועה במיוחד או משבר פיננסי בתזמון בעייתי. הדרך שבה ישראל נהגה להתמודד עם האתגר הזה היתה למעשה הסכם בין החוסכים למדינה: המדינה לוותה את רוב החסכונות האלה (אם אני לא טועה, כ-70% מהם) באמצעות "אגרות חוב מיועדות", שהוקצו לקרנות הפנסיה בלבד והבטיחו תשואה קבועה. בעצם, החוסכים השקיעו את הכסף בתקציב המדינה, והממשלה השקיעה אותו כחלק מתקציב המדינה במשק הישראלי, לפי ההגיון שההשקעה מניבה צמיחה, שממנה משולמת הריבית על האג"ח. השפעה צדדית אבל חשובה להסדר הזה היתה שחלק גדול מאוד מהאשראי במשק נוהל בידי הממשלה, מה שאפשר השפעה משמעותית על הכלכלה והחברה בישראל.

בשנים 2003-2005, בין יתר הצעדים שנכללו ברפורמת בכר, המדינה צמצמה את הקצאת האג"ח המיועדות ל-30%. אחת המטרות המוצהרות של הצעד הזה היתה יצירת שוק אשראי חוץ בנקאי, ואכן, החסכונות שנצברו בקרנות הפנסיה "נשפכו" אל שוק ההון, והאג"ח שהנפיקו חברות פרטיות זינק מכ-6.2 מיליארד בשנת 2003 לכ-87 מיליארד בשנת 2007. אלא שחלק משמעותי מהכסף הזה שנשפך במהירות אל שוק ההון מצא לעצמו אפיקי השקעה מפוקפקים, ובצירוף המשבר הכלכלי נמחקו עד שנת 2010 כ-7 מיליארד ש"ח במסגרת הסדרי חוב שנועדו לטפל בחובות בעייתיים בהיקף של כ-21 מיליארד ש"ח (10-15 טייקונים היו אחראים לכ-80% מהחובות האבודים האלה). ההשפעה הצדדית היתה שהיקף הכסף הזמין לניהול בידי הממשלה הצטמצם משמעותית, וכך גם השפעתה על הכלכלה והחברה. לעומת זאת,  קרנות הפנסיה החדשות, שנוהלו על ידי חברות פרטיות (שרובן עוסקות גם בביטוחים אחרים, הפכו לגופים חזקים מאוד ובעלי השפעה עצומה על המשק הישראלי, באמצעות שליטתן בחלק גדול מאוד מתחום האשראי.

ומה עושה הרפורמה הנוכחית? היא מציעה להפסיק לגמרי מכאן והלאה את הקצאת האג"ח המיועדות לקרנות הפנסיה. במקום 4.8% הריבית שהן הבטיחו, היא מציעה לבחון בכל חמש שנים את התשואה של קרנות הפנסיה, ולהבטיח להשלים אותה ל-5% תשואה שנתית עבור 30% מהנכסים, אם היא תהיה נמוכה יותר. הכסף להשלמה הזו יגיע מקרן ייעודית, שאליה ייכנסו ההכנסות העודפות על 5% אם יהיו כאלה, ואם יחסר בה כסף היא תושלם מתקציב המדינה. מה המשמעות של המבנה החדש:

  • הזרמה נוספת של סכומי כסף בהיקף עצום מחסכונות הציבור להשקעה בשוק ההון והאשראי הפרטי (מה שצפוי, אולי, להוזיל את האשראי עבור הלווים, להעלות מחירי מניות, ולהגדיל את הכנסות הגופים הפרטיים המנהלים את החסכונות והאשראי האלה וגובים מהם דמי ניהול ועמלות בהתאם להיקף הכסף המנוהל.)
  • לגופים שמנהלים את הכסף הזה יהיה להבנתי תמריץ להשקיע אותו באפיקים מסוכנים מאוד או לא דווקא רווחים במיוחד, מכיוון שהמדינה בכל מקרה מבטיחה להשלים לתשואה של 5%, ולקחת את מה שמעבר לכך. לכאורה, לקרנות הפנסיה אין שום תמריץ לנסות להגיע לתשואה גבוהה יותר מאשר הרף הזה, ועל פניו ההיבט התמריצי הזה נראה כל כך ברור, עד שאני מתחיל לחשוד איך נראה למישהו שזה מנגנון הגיוני…
  • חלק משמעותי מהכסף הזה, שבעבר הממשלה השקיעה במשק הישראלי, יצא עכשיו להשקעות בחו"ל.
  • מעורבות הממשלה ויכולת ההשפעה על הכלכלה והחברה תקטן עוד יותר. כוחן והשפעתן של החברות שמנהלות את קרנות הפנסיה, לעומת זאת, יגדל עוד יותר.
  • אג"ח ממשלתית היא התחייבות ברורה בחוזה משפטי בין המלווה (ציבור החוסכים) ובין הלווה (ממשלת ישראל), שאי-עמידה בו תגרור משמעויות פוליטיות, חברתיות וכלכליות קשות. קרן הבטחת התשואה החדשה היא מנגנון הרבה פחות בטוח, והיא תהיה חשופה לאי-קיום הבטחות מצד משרד האוצר, וקלה הרבה יותר לשינויים חד-צדדיים, למשל באמצעות חוק ההסדרים. אם תרצו דוגמאות, מערכת הבריאות והביטוח הלאומי בישראל סובלים קשות באופן מבני כבר עשורות שנים מצעדים שבהם אפיקי הכנסה עצמאיים שלהם בוטלו והוחלפו בהתחייבויות לחלופות מצד האוצר, הבטחות שהאוצר הפר באופן חד-צדדי ולא עומד בהן באופן עקבי.

ד. כל מלחמת התקציב מנוהלת כמובן תוך כדי כך שהממשלה, כמו הודיני, כובלת את ידיה באמצעות חוקים שהיא עצמה חוקקה, שמגבילים את הגרעון ואת גודל ההקצאה התקציבית – שנועדו לכאורה להבטיח "אחריות תקציבית", וכמובן שגם הם משתנים משנה לשנה, בהתאם לגחמות ולאינטרסים הנקודתיים של משרד האוצר.

ה. חשבתי להתייחס גם לתחום החקלאות, שבו הרפורמה המוצעת זוכה דווקא להרבה תשומת לב ציבורית, אבל הדברים התארכו, וזה יידחה לרשומה הבאה.

בבניין ציון ובהכפפת משרד האוצר לריבונות מדינת היהודים ננוחם.

3 מחשבות על “על סדר היום: מלחמות התקציב

    • טוב שיש (כלומר שיהיה) תקציב, כי עבודת משרדי הממשלה והעבודה מול משרדי הממשלה קשה מאוד כשיש רק תקציב המשכי ואין תקציב מדינה מאושר.
      עם זאת, התקציב יכל להיות הרבה יותר טוב, ומהלכים של רפורמות במכסים, תקינה, תחבורה, וכו' וכו' לא צריכים להתנהל דרך התקציב, אלא דרך משרדי הממשלה הרלוונטיים והכנסת.

      Liked by 1 person

  1. תקן סעיף ה'

    בתאריך יום ב׳, 2 באוג׳ 2021, 8:08, מאת עמדת תצפית ‏:

    > avshalombz posted: "כבר כמעט שכחנו איך זה מרגיש, אבל בימים האחרונים > ובחודשים הקרובים אנחנו שוב בתקופה של דיוני תקציב. וכשעושים דיוני תקציב, > עולים נושאים מעשיים לסדר היום, ויש לכולם הזדמנות לכעוס על כל מיני דברים > וגורמים, וגם על הפוליטיקאים החביבים עליהם שלא נלחמים מספיק חזק " >

    אהבתי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s