משבר המיניסטריון: כולם מדברים על בחירות, אף אחד לא מדבר על תקציב

חמש נקודות בעקבות נקודת השיא שהתחוללה הלילה במשבר הפוליטי. אלא אם תתחולל הפתעה כבירה ובשעות הקרובות יצליחו לדחות את המועד המחייב להעברת התקציב, והכנסת (עדיין) לא תתפזר). 

מליאת הכנסת. צילום: איציק אדרי, https://creativecommons.org/licenses/by/2.5

א. כולם מדברים על בחירות, אף אחד לא מדבר על התקציב – כלומר, כולם מדברים על אישור תקציב המדינה כי לפי החוק אם הכנסת לא מאשרת תקציב מדינה עד למועד מסויים (המועד עצמו, כמו שלמדנו בתקופה האחרונה, גמיש למדי), היא מתפזרת והולכים לבחירות. זה מה שצפוי לקרות היום (22.12) בחצות, אם לא תתחולל הפתעה גדולה. אלא שמעבר להיותו מכשיר לפיזור הכנסת, תקציב המדינה הוא כלי המדיניות המשמעותי ביותר והסמן המשמעותי ביותר לסדרי העדיפויות של ממשלה בישראל. העיסוק האינטנסיבי בסוגיית אישור התקציב מכסה על היעדר העיסוק בסוגיית תוכן התקציב – כלומר סוגיית המדיניות.

ב. שאלת תוכן התקציב – בפוליטיקה, ובכלל בקיום האנושי, הימנעות מבחירה גם היא בחירה. והדברים אמורים במיוחד במקרה שבו האלטרנטיבה היא ידועה. במקרה של אי-אישור תקציב לפני תחילת שנת התקציב, האלטרנטיבה היא המשך פעילות הממשלה על בסיס "תקציב המשכי" – תקציב השנה הקודמת, בחלוקה לחודש. בכל חודש חדש, פועלים עם 1/12 מתקציב השנה הקודמת. ההימנעות מאישור תקציב לשנת 2020 היתה בחירה של הקואליציה במדיניות של פעולה לפי תקציב המשכי לפי תקציב 2019, אליו נאלצו להוסיף כל מיני "חבילות" חוץ תקציביות [מנהג חביב על משרד האוצר בכל סיטואציה שבה הוא רוצה "לחרוג ממסגרת התקציב" מבלי לשבור את הכלל הקדוש לפיו "חייבים לשמור על משמעת תקציבית". איך שומרים על משמעת תקציבית? מוציאים חלק מההוצאות מחוץ לספירה…], על פני החלופות הזמינות – אישור תקציב או הליכה לבחירות בשלב מוקדם יותר. 

ולמה היה חשוב, לפחות לחלק מהגורמים בזירה הפוליטית, לאשר את תקציב 2020 אפילו ביום האחרון של השנה? כי עד שלא יאושר תקציב המדינה לשנת 2021, תקציב 2020 היה מהווה את הבסיס לתקציב ההמשכי של שנת 2021, כלומר את בסיס התקציב לשנה הבאה. ההכרעה בכנסת להביא לפיזור הכנסת בטרם אישור התקציב לשנת 2020 היא הכרעת מדיניות שלא לאשר תקציב כזה, אלא להכנס לשנת 2021 על סמך החלופה האחרת: המשך פעולה לפי תקציב המשכי על בסיס תקציב 2019, שצפוי להיות מצומצם בהרבה. אלא שיתכן שמדובר באפשרות גרועה יותר: מכיוון שאי אפשר לפעול באמת כהמשך אוטומטי לפי תקציב שנה קודמת, ובודאי שלא בשנה שבה פורץ משבר בסדר הגודל של מגיפת הקורונה, בשנת 2020 חוקקו כמה הוראות שעה שאפשרו לממשלה להוציא הוצאות גדולות שלא נכללו במסגרת התקציב. בהיעדר תיקונים דומים שיתקבלו בתחילת 2021 – וזו שאלה יפה האם יצליחו לחוקק אותם במצב שבו הכנסת התפזרה וברקע מתנהלת מערכת בחירות –  הוצאות הממשלה יוגבלו לבסיס התקציב של שנת 2019 (בחלוקה החודשית של 1/12) שהוא נמוך בהרבה (ראו התרעות החשב הכללי באוצר כאן וכאן). ואם הכנסת אכן תתפזר והבחירות ייקבעו למרץ, הרי שיש סיכוי סביר שעד שתוקם ממשלה ויובא תקציב חדש לאישור הכנסת, נהיה כבר בסביבות אמצע השנה.

[והנה עדכון חדש – כדי לקדם [חלקית] את פני הצרה, הממשלה הזדרזה להתכנס כדי לאשר חקיקה שתאפשר להוסיף את תוספת התקציב של הקורונה שנוספה בשנת 2020 גם לשנת 2021. עכשיו זה צריך לעבור גם בכנסת…]

בכל מקרה, העבודה בתקציב המשכי יוצרת חוסר ודאות וקושי גדול בפעולה של כל מי שעובד עם ועבור הממשלה. חוסר הודאות התקציבי המתמשך הזה יגדיל ויגביר את הקושי הזה גם אל החודשים הקרובים, לכל הפחות.

ואם נקלף את כל ההמולה הפוליטית שמסביב ונבודד את שאלת התקציב, המשמעות היא הכרעת מדיניות של פעולה בתקציב מצומצם, על פני אישור תקציב אחר. לרוב צריך להקים קואליציה בשביל לאשר תקציב מסויים. לפעמים צריך לפרק קואליציה בשביל לאשר תקציב מסויים. ואם אני מחפש את השורה התחתונה – משבר הקורונה מזמן בסבירות גדולה מצב של מיתון כלכלי. המדיניות שמוביל נתניהו בתקופת המשבר, בכל ההיבטים, נראית ככזו שמוליכה (באופן שחייב להיות צפוי) להעמקת המיתון והחרפתו. למה לנתניהו לעשות דבר כזה? תסתכלו בסעיף ה' כאן.

ג. ממשלת מעבר – פיזור הכנסת משמעותו קריסת ממשלת "האחדות" שלא פעלה ולו יום אחד כמו ממשלת אחדות ראויה לשמה, וקריסת ההסכם הקואליציוני המוזר שהיה אמור לכלול רוטציה בתפקיד ראש הממשלה, ובתיאוריה מצב שבו גנץ יהיה מי שיוביל את ממשלת המעבר לקראת הבחירות הבאות. ברשומה שפרסמתי בחודש אפריל עם החתימה על ההסכם הקואליציוני סימני כמה קאטצ'ים שלהערכתי נועדו לאפשר לנתניהו לחמוק מביצוע הרוטציה. השלישי שבהם עסק במועדי אישור התקציב, ואז כתבתי:

אם יסיכמו בתחילת שנת 2021 על התקציב לשנת 2022, הרי שזה יכסה את תקופת ביצוע הרוטציה, ויסגור את הפתח. אבל אם לא יסכימו, התקציב לשנת 2021 ישאר בצורה הלא מעודכנת, ואישור תקציב 2022 עלול להדחות לשלהי שנת 2021, סמוך מאוד למועד הצפוי לרוטציה. במצב כזה, נתניהו יכול ליזום משבר באישור התקציב, לטעון שגנץ אחראי להכשלתו ובכך מפר את ההסכם, ולהימנע מביצוע הרוטציה. צעד כזה יבוא במילא אחרי שנה מתוחה עקב אי-ההסכמה על עדכון תקציב 2021, והמשמעות היא שלנתניהו תהיה כחצי שנה להקים ממשלה חדשה בנסיבות החדשות, לפני שהמדינה תלך לבחירות כאשר נתניהו עומד בראש ממשלת המעבר.

שוב, בלי להכנס להערכות לגבי מה צפוי לקרות, אני מבין שאפשר לסמן את ראשית 2021 ואת השאלה האם יאושר אז תקציב 2022 כנקודת מבחן בנוגע לכוונת נתניהו לבצע את הרוטציה.

אז בדיעבד, נתניהו שיחק עם מועדי אישור התקציב החל מהרגע הראשון, עם ההימנעות מתכנון תקציב דו-שנתי והתעקשות להעביר את תקציב 2020 בנפרד. המשבר אכן פרץ סביב תחילת 2021, מכיוון שתקציב 2020 כלל לא אושר (בין השאר בגלל ההבנה של כחול-לבן שאישור תקציב 2020 בנפרד משאיר את המפתחות בידי נתניהו לפזר את הכנסת במועד הנוח לו באמצעות אי-אישור תקציב 2021). ההסכם הקואליציוני קובע שבראש ממשלת המעבר לקראת הבחירות יעמוד מי שהמפלגה שבראשה הוא עומד לא היתה זו שהכשילה את העברת התקציב. כתבתי כבר אז שלהסכים בסיטואציה כזו מי מהמפלגות היתה אחראית לאי-העברת התקציב זה עניין בעייתי ביותר (ולראיה, אתמול גם ח"כים מכחול-לבן וגם ח"כים מהליכוד היו שותפים לסיכול הנסיון לדחות את פיזור הכנסת בעקבות אי-אישור התקציב במועד). בכל מקרה, כרגע נתניהו הוא ראש הממשלה, ואם מישהו חושב שהוא לא יעמוד בראש ממשלת המעבר לקראת הבחירות – יש לי חלקת אדמה מעולה ממערב לתל-אביב למכור לו.

ד. המשך ממשל נתניהו – ברשומה מלפני מעט יותר מחודשיים כתבתי:

שלושת מערכות הבחירות הרצופות יצרו תקופה ארוכה מאוד שבה נתניהו עמד בראש ממשלת מעבר, בה יכל לפטר ולמנות שרים כאוות נפשו ושיקוליו הפוליטיים המיידיים (והוא בהחלט עשה את זה).

והיבט שלישי לעניין זה וגם לא פחות חשוב – אי העברת תקציב המדינה במשך כל התקופה הזו ולהבא. בהיעדר תקציב מדינה, כל גוף שנדרש לתוספת תקציב תלוי בפתרונות ייחודיים, זמניים, מאולתרים, שההחלטה עליהם צריכה להתקבל בצמרת – כלומר אצל נתניהו.

הקמת ממשלת האחדות, לפחות מבחינת "חוסן לישראל", נועדה לעצור את הסיטואציה הזו (שהיתה נמשכת לעוד מספר חודשים לפחות אם היו הולכים לבחירות רביעיות) ולהחזיר את המערכת לתפקוד. אלא שכל הסימנים מראים שלנתניהו אין עניין בזה. […] וגם את התקציב לא נראה שהוא מתכוון להעביר, וחלק קריטי במגמות הדחייה של אישור התקציב הוא כנראה נסיון לנצל את אחד הקאט'צים, כדי לשמור בידיו את ההכרעה מתי ללכת לבחירות נוספות ולחזור למצב הנוח מבחינתו של ממשלת מעבר בראשותו.

הליכה לבחירות עכשיו משמעותה שנתניהו משך כשבעה חודשים בתפקיד של ראש ממשלת "אחדות" שבה הוא היה הסמכות הכמעט בלעדית, ועכשיו הוא חוזר לעמדת של ראשות ממשלת מעבר. הסיטואציה הזו תפתח כמובן גם את שאלת הסמכות שלו בתקופת ממשלת המעבר לפטר את שרי כחול-לבן (והעבודה?) ולמנות במקומם את מי שהוא חפץ בייקרו. המצב הזה יימשך לכל הפחות למשל שלושה חודשים, עד שיתבררו תוצאות הבחירות ויהיה ניתן לגשת לתהליך של הרכבת ממשלה חדשה, שכמו שלמדנו מהנסיון, עלול בהחלט להסתיים בכשלון ובתקופת מעבר נוספות לקראת בחירות נוספות. וכל זה כמובן עם ההסתייגות לגבי הקושי להתכונן לבחירות ולקיים באופן תקין בחירות כלליות בתוך תקופת הקורונה (האופטימיים ביותר מדברים על חזרה אפשרית לשגרה בסביבות סוף מרץ, וגם זה רחוק מודאות). תוך כדי יהיה כמובן גם צורך ואפשרות לקבל החלטות בנוגע למגבלות על התכנסויות, סגרים הדוקים יותר ופחות, וכיוצא באלה צרות, כשהכל בפועל בידי נתניהו.

ה. משבר המינסטריון – לכאורה ועל פניו, הכשלון בהצבעה אתמול היה כשלון של נתניהו ושל כחול לבן, שאיבדו כל אחת מהן כמה מחברי הכנסת שלהן לטובת האופוזיציה ומצאו את עצמן הולכות לבחירות מוקדמות בניגוד לרצונן (או לפחות לפני שהכריעו סופית שזו הברירה העדיפה מבחינתן).

באופן עמוק יותר, אני חושב שצריך לבחון את הדברים עם יותר פרספקטיבה ועם יותר זהירות. בפברואר 1895 דיווח הרצל – שהיה בשלב הזה כתב פוליטי מיומן וחד מבט – מפריז לעיתונו בוינה בעקבות (עוד) נפילה של ממשלה צרפתית את הדברים הבאים [ההדגשה שלי]:

כשאני חושב על כל שאירע באותו 14 בינואר ואחריו: נפילת הממשלה, התפטרות נשיא הרפובליקה, קונגרס בוורסַיל — מעסיקה אותי בעיקר שאלה אחת. האם ז׳ימל היה נאמן באותו 14 בינואר 1895? הכול תלוי בתשובה על השאלה הזאת. הכול תלוי בתשובה על השאלה הזאת. אמנם למראית־עין נזדעזעה אז נאמנותו של ז׳ימל. אך היש רשות להוקיע את ז׳ימל כבוגד רק על־פי מראית־עין? […]
שר־העבודה ברטו התפטר […] כל השרים חפצו ללכת בעקבות ברטו, לפי שהמצב נעשה בלתי־נוח להם. כאן איים קאזימיר פריאר בהתפטרותו הוא, אם כולם יעזבוהו כך לנפשו. השרים נאלצו להישאר, שאם לאו היה נראה הדבר כאילו רצונם להפיל את נשיא הרפובליקה, וכך הלכו אחר הצהרים אל בית־הנבחרים ובלבם תקוה, שיימצא שם רוב אשר ימנע מהם את האפשרות להמשיך בשלטון. והנה התרחש המקרה הנעים כי ז'ימל, הנאמן עד אז, התייצב נגדם. הוא הפיל את הממשלה, שלא היה נעים לה לעמוד
מקרה נעים? האם מקרה היה הדבר? ועתה ברור הדבר: גרעין השאלה הוא — ההיה ז'ימל נאמן או לא? רק תשובה נכונה על השאלה הזאת תוכל לגלות לנו את המהות האמיתית של המשבר. על נאמנותו מעידה העובדה, שמעולם לא עשה שירות גדול יותר לממשלה מאשר אז. נגד נאמנותו מעידה העובדה, שהעיף מבטי־אהבה אל הסוציאליסטים. אך האם לא באו אלה לכסות באמנות גדולה עוד יותר על הכוונה האמיתית של הדבר?
האם בגד איפוא בממשלה, או האם היה נאמן לה ביותר בשעה שלמראית־עין בגד בה?
ואנו, כיצד ישבנו ועודנו יושבים כאן בתמימות, מודיעים, מתארים, שולחים קורספונדנציות, ולבסוף אין אנו יודעים מאומה ממה שהודענו. לכל היותר מגיעים אנו אל המסקנה החדשה הזאת הפומביות היא הצורה השקולה ביותר של הסודיות."
~הרצל, משבר המיניסטריון, פברואר 1895.
אז אם נוסיף את ההקשר הרחב יותר, נגלה שלפחות מהצד של נתניהו, עצם הסיטואציה שאליה הגענו אתמול היא במידה רבה יציר כפיו. ההפרה המיידית והשיטתית שלו של ההתחייבויות בהסכם הקואליציוני בנוגע לתקציב המדינה הן הרקע לעצם המשבר ולחומרתו, וההתנהלות הכוללת שלו לא נתנה לשותפיו בכחול-לבן שום הישג שיוכלו לנפנף בו ולבלום את הדחיפה בקרב התומכים וחלק מחברי הכנסת עצמם לפירוק הממשלה.
לעומת זאת, כמו שהצבעתי, יש לו כמה יתרונות ניכרים בפירוק הממשלה במצב הנוכחי, וההתפוררות הפוליטית של המתיימרים להחליפו היא רק אחד מהם. לתמונה הזו צריך להוסיף כמובן את גדעון סער וחברי הכנסת שהולכים בעקבותיו. האם הם "בוגדים" בנתניהו, או שהם עשו בימים האחרונים את אקט הנאמנות הגדול ביותר כלפיו (ובודאי שכלפי שלטון הימין), בזמן שהם בוגדים בו למראית-עין?
ימים, תוצאות הבחירות, וההיסטוריונים של העתיד יגידו.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s