"מסוכן יותר מהפוליטיקאי" – על פקיד האוצר ומקומו בדמוקרטיה

4

מתישהו התחילו ללמד בפקולטות לכלכלה את הטענה שהכלכלה היא מדע מדוייק, ולכן היא לא מייצגת שקול כוחות חברתי אלא חתירה לאופטימיזציה שטובה "לכולם". התובנה המתבקשת מכך היא שמכיוון ש"הפוליטקאים" הם טיפוסים חסרי אחריות שדואגים לאינטרס הצר של הבוחרים שלהם (במקרה הטוב) ולטווח הקצר של הקדנציה בלבד, צריך להציל את הכלכלה מידם, ולהקטין את התערבותם בניהולה לטובת מדיניות שיעצבו "מקצוענים" נטולי פניות. הבעיה היא שאני לא זוכר כלכלן שנבחר בבחירות דמוקרטיות להנהיג מדינה. כדי להציל את הכלכלה מהפוליטיקאים, היו צריכים הכלכלנים להשתמש בשיטות אחרות. אהרון פוגל, מי שכיהן בתפקידים הבכירים ביותר במשרד האוצר (פרט לשר כמובן), חושף בספרו החדש "התנור והחמאה" כמה משיטות הפעולה המפוקפקות שלהם, תוך שהוא מנהל שיח מתחסד על מקומו של הפקיד בדמוקרטיה. 2,087 מילים שאזרחי ישראל צריכים להכיר.

רשומה זו היא רשומת המשך לרשומה זו, בה הובאו עדויותיו של פוגל בנוגע לכמה סוגיות חשובות בכלכלת ישראל בעשורים האחרונים. גם כאן, ההדגשות בתוך הציטוטים הן שלי.

ראשית, ניתן להסיר מעל הפרק את הנחת ה"מקצועיות" נטולת הפניות של הדרגים המקצועיים. איך אומר פוגל?

לעיתים דרגים מקצועיים נוטים להגביל דרגים פוליטיים על ידי מגבלות שנראות מקצועיות, אך אינן בהכרח כאלה, למשל, הגבלת גודל הגירעון למספר אחוזים הולך ופוחת של התקציב. הגירעון הוא משתנה שצריך להיות מותאם למציאות הכלכלית בכל רגע נתון, למבנה הוצאות התקציב ולדרכי מימונו ואינו חייב להיות קבוע. אלא שדרגים מקצועיים קבעו שגירעון הוא דבר לא טוב, ואם הוא קיים יש להורידו בהדרגה, בלי קשר למציאות ולמדיניות.

שנית, נראה שפוגל לא אוהב את בנק ישראל. הוא טוען שהבנק, בגלל עצמאותו, מסכן את ההליך הדמוקרטי:

עצמאותו של בנק מרכזי, בייחוד כפי שהיא מנוסחת בחוקי הבנקים המרכזיים בעולם בכלל ובחוק בנק ישראל בפרט, היא אנטי-דמוקרטית, פוגעת ביכולת לתאם בין מדיניות פיסקלית למדיניות מוניטרית, מרחיקה את המשק מאופטימיזציה של התנהגות ואף יוצרת מעת לעת בעיות חברתיות קשות, ומה שגרוע מכך: היא מאפשרת פעולות הסותרות את מצעי הבחירות שבזכותם נבחרות כנסת וממשלה.

פוגל טוען בעיקר נגד מדיניות הריבית הגבוהה שמשנה את חלוקת ההכנסות בכך שהיא מעבירה כסף מחייבים חלשים לבעלי רכוש חזקים (אם כי קצת היא קצת לא אקטואלית בהתחשב בתקופה הארוכה של ריבית אפסית שאנחנו רואים בשנים האחרונות, וגם ב"חולשתם" של חייבים גדולים נוסח דנקנר וחבריו), וממשיך לסמן בביטויים נחרצים את הסכנות לדמוקרטיה הטמונות בבנק המרכזי:

הבנק המרכזי הוא שקובע את שיעורי הצמיחה, את האבטלה ואת התחלקות ההכנסה הרבה יותר מכל שר וחבר כנסת. האומנם כך ראוי? כמובן, יש לכך השלכות חברתיות וכלכליות כבדות משקל.

מהות הדמוקרטיה מחייבת שתהליכים שכאלה ייעשו בידי דרג שבחר הציבור. הדרג שלא נבחר יכול להמליץ, לייעץ, אבל החלטות כה בסיסיות אינן צריכות להתקבל בדרך בלתי-דמוקרטית. גם אם ממשלה רוצה להעביר לידי קבלן משנה את ביצוע המדיניות המוניטרית, היא חייבת להגדיר בחוק את תפקידיו כך שיתאמו את מדיניותה והחלטותיה.

[…]

הענקת סמכויות מוחלטות לבנק מרכזי היא בעצם ביטוי לייאוש מאחריות הפוליטיקאים במסגרת שלטון דמוקרטי.

[…]

עלינו לחשוב היטב על המשמעות הדמוקרטית של החלטה כזו. עצמאות הבנק המרכזי, גם אם יש לה יתרונות מקצועיים, מציבה מכשול גדול מאוד בפני קידום מדיניות התואמת את מטרות המשק, כפי שמגדירים אותן הנבחרים.

[…]

נחזור ונאמר, השפעתו של בנק מרכזי על חיי הפרט, והחברה גדולה בהרבה מיכולת ההשפעה של הממשלה בהחלטותיה הכלכליות והחברתיות. למרות זאת מערכות פוליטיות במדינות רבות לא עמדו בלחץ הציבורי והאקדמי [לחץ ציבורי? מישהו זוכר הפגנות בעד עצמאות הבנק המרכזי? התצפיתן.] והסכימו לחוקים המגדירים עצמאות מלאה של בנקים מרכזיים. בכך הוסט חלק חשוב מהשפעותיה של מדיניות כלכלית וחברתית מהדרג הנבחר לדרג מקצועי.

ואל תחשבו שמדובר רק בדיון תיאורטי. פוגל יודע גם לספר על הטריקים שננקטו בבנק ישראל כדי להשפיע על מדיניות האוצר:

אלא שבכך לא הסתיים הויכוח על שער החליפין. באוגוסט 1987 מצאתי את עצמי עומד על הצורך להמשיך בניהול דינמי של השער לנוכח התנגדותו של נגיד בנק ישראל ברונו. ב-31 באוגוסט 1987 עמדתי לעזוב את תפקידי כממונה על התקציבים וביקשתי מהשר נסים [שר האוצר דאז, משה נסים] שייפגש עם ברונו וידון בסוגיה.

הישיבה התקיימה יומיים לאחר עזיבתי, אך הוזמנתי להשתתף בה. ברונו פצח בנאום נלהב ואמר שאם נקפיא את שער החליפין ב-1988, האינפלציה תרד ל-7 אחוזים בשנה, ואילו אני חזרתי והזהרתי את השר נסים, שהדבר מסכן את הצמיחה והיציבות[…]

ברונו פנה לנסים ואמר, "אם תסכים להקפאת שער החליפין עד סוף 88', האינפלציה תרד מכ-15 אחוז ל-7 אחוזים בשנה."

יותר משנתיים אחרי התוכנית הכלכלית ושמונה חודשים אחרי הפיחות של ינואר 1987 היה קשה לאיש פוליטי, חכם ככל שיהיה, להתנגד לפרופסור שמבטיח ירידת אינפלציה ל-7 אחוזים אחרי שנים רבות כל כך של אינפלציה גבוה. כל מאמצי השכנוע שלי כשלו. אספתי את הניירות שלי וחזרתי הביתה.

בבואי הביתה גיליתי שבטעות לקחתי ניירות של שכני לדיון, איש בנק ישראל. הצצתי בכתוב ומצאתי: "עמדת בנק ישראל: אם תהיה הקפאת שער חליפין, האינפלציה תהיה 7 אחוזים. (תחזית רפי מלניק: מינוס 2 אחוז)"

נדהמתי. פרופסור מלניק היה בכיר במחלקת המחקר של בנק ישראל (היום הוא פרופסור ודיקן משנה במרכז הבינתחומי בהרצליה). במסגרת עבודתו בבנק פיתח מודל להערכת תחזית של עליות מחירים. עתה בא בנק ישראל לדיון בידיעה שהתחזית של מלניק מדברת על אינפלציה של 9 אחוזים לשנת 1988, אבל כדי להשפיע על השר הוריד 2 אחוזים וטען לתחזית של 7 אחוזי אינפלציה. מאמצי השכנוע שלי כשלו, והשער נשאר קבוע.

שר האוצר נסים התקשה, כמובן, לוותר על הפיתוי שבאינפלציה של 7 אחוזים, ולכן לא התנגד למדיניות הנגיד. הלקח ברור: גם אנשים מקצועיים שרוצים למכור את תורתם הופכים לפוליטיקאים, ולפעמים איש מקצוע שמשתמש באמצעים פוליטיים מסוכן יותר מהפוליטיקאי, שמקובל לייחס לו שימוש באמצעים פוליטיים.

אבל, ופה העסק נהיה עסיסי, לא אלמן משרד האוצר. חשבתם שרק בבנק ישראל יודעים לעשות פוליטיקה? מסתבר שגם פוגל יודע:

בין השאר, נסים מינה את פרופסור מיכאל ברונו לנגיד בנק ישראל. אני כממונה על התקציבים באוצר, שעיקר עניינו בקידום מדיניות של צמיחה והורדת אבטלה, חששתי. עתה יוכל מיכאל לממש את חלומו ליצור עוגן מוניטרי בדמות שער חליפין קבוע. החלטתי להקדים ולנקוט צעד תקציבי. ידעתי שיעבור זמן עד שנצליח, אם בכלל, לתקן את הקפאת שער החליפין והכנתי רזרבה תקציבית לשם כך. בתקציב 1986 הכנתי רזרבה להורדת תשלומי המעסיקים לביטוח הלאומי, הן כמס ביטוח לאומי, הן כמס מקביל, שבאותה העת יועדו לצורכי בריאות. (ידוע שמסים בעלי שמות יפים אלה הם חלק מעלות העבודה ומייקרים אותה שלא לצורך: הרי אין קשר בין הסכום שאנחנו משלמים לביטוח הלאומי לבין זכאותנו לקצבת ילדים וזקנה, בדיוק כפי שאין כל קשר בין הסכום שאנו משלמים כמסי בריאות לבין היקף זכאותנו לשירותי בריאות ממלכתיים). [למרות ההתפתלות המשונה של פוגל, חשוב לזכור שהמס על המעסיקים מטיל עליהם חלק משמעותי מעלויות מערכת הרווחה והבריאות. כאשר מסירים מעליהם את הנטל הזה, המשמעות היא או העברתו למגזרים אחרים, או צמצום שירותי המדינה, כלומר העברת הנטל למגזרים אחרים. התצפיתן]

ואכן, עם מינויו של פרופסור ברונו החלה האטה בעליית שער החליפין עד להקפאתו. בתגובה, אנחנו הורדנו את הפרשות המעביד  בכ-5 אחוזים, מה ששיפר את עלות העבודה במונחי מט"ח.

לעומת המעסיקים, אותם פטר פוגל מהשתתפות בעלות מערכת הרווחה והבריאות של עובדיהם, מהעובדים הוא ידע לבקש לשאת בנטל:

בינואר 1987 חל פיחות של 10 אחוזים. מנסיון העבר ידעתי שפיחות גבוה שיגולגל למחירים שיגדילו את השכר דרך תוספת היוקר, עלול להגביר את קצב האינפלציה. החלטנו להכין מראש צעדים שימנעו זאת.

תוספת היוקר שנגזרה מהפיחות ומהתנהגות המחירים היתה אמורה לעמוד על 5.4 אחוזים, ופעלנו למניעת העלייה הזאת בעלות העבודה. פניתי להסתדרות בבקשה שתוותר על מחצית תוספת היוקר, בסך 2.7 אחוזים, ובתקציב כללתי הורדה נוספת של 2.7 אחוזים מתשלומי המעביד לביטוח הלאומי. אם ההסתדרות תיתן את הסכמתה, יהיה לנו פיחות ריאלי משמעותי שיחזיר ליצוא את כושר התחרות, ונחזור למסלול של צמיחה מהותית מוטת יצוא. לזכותו של מזכיר ההסתדרות דאז, ישראל קיסר, ייאמר שהוא הבין את המשמעות והסכים לוותר על מחצית תוספת היוקר.

יש קשר גומלין בין עוצמתה של הסתדרות שנשענת על בעלי השכר הגבוה במשק אך מייצגת גם בעלי שכר נמוך לבין גודל של הסתדרות שמחייב אותה לגלות יותר ממלכתיות, שאם לא כן, היא עלולה לפגוע במי שהיא מייצגת. הרי בסופו של דבר, ההסתדרות מייצגת חלק גדול של העובדים, כך שכל מזכיר הסתדרות חייב להביא בחשבון את טובת המדינה בכלל. [כאן פוגל נותן משוואה חשובה ביותר – ארגון עובדים חזק ומקיף מייצר לעצמו זהות אינטרסים עם טובת המשק בכלל, ולכן ינקוט במדיניות אחראית. מי שמעוניין באיגודי עובדים אחראיים, צריך לרצות אותם גדולים ומקיפים ככל האפשר. התצפיתן] ואכן, בשיחות עם קיסר הוא הביע נכונות להסכים להצעה, אם נוסיף סכום של 27 מיליון שקלים לקופת חולים הכללית, בבת עינו.

כנהוג במקרים כאלה, לקח סגני, משה הבא, את ההסכם של הממשלה עם קופת החולים ופירש "בצורה הוגנת לחומרה" כמה סעיפים, כדי שייתנו לנו רזרבה לדיון של כ-30 מיליון שקל. ואכן, העברנו 27 מיליון שקל לקופת חולים.

הבנתם את התנהלותו של אביר הדמוקרטיה פוגל? הוא מקל את המס על המעסיקים, ופונה לעובדים בבקשה לקחת חלק בנטל ולוותר על חלק משכרם. העובדים מסכימים בתמורה להגדלת תמיכת המדינה בקופת-החולים שלהם. ה"מקצוענים" באוצר דואגים לגזול ממנה באמצעות פרשנות יצירתית של ההסכם מולה סכום כסף משמעותי כדי ליצור לעצמם רזרבה למיקוח, ואז מעבירים חלק ממנו כ"תוספת תקציב" בתמורה לוויתור של העובדים. בשורה התחתונה האוצר גם קיבל מהעובדים ויתור על תוספת שכר שהגיעה להם לפי ההסכמים, וגם גזל מקופת החולים שלהם 3 מיליון ש"ח. עכשיו בואו נדבר על הצפיה להתנהלות אחראית של איגודי עובדים…

תוצאות חיפוש התמונה עבור "מהפכן". משום מה אין שם עדיין פקיד אוצר...

תוצאות חיפוש התמונה עבור "מהפכן". משום מה אין שם עדיין פקיד אוצר…

אבל את הדובדבן האמיתי שמרתי לסוף. בשנות ה-80 ניהלה התעשיה האווירית בישראל פרוייקט דגל של בניית מטוס קרב שכונה "לביא". זה היה פרוייקט שאפתני שהביא אותה ואת המערכת הפוליטית והצבאית לניגוד עניינים מול ארה"ב והתעשיה הצבאית שלה, שהעדיפה למכור לחיל האוויר הישראלי מטוסים שהיא מייצרת ולמנוע תחרות בתעשיות הצבאיות שלה. היו מי שטענו שהפרוייקט היה "גדול" על היכולות של ישראל (מה שלא הפריע לה לפתח במקביל ומאוחר יותר סדרה של טנקים מתקדמים, מערכות יירוט טק"ק פורצות דרך ועוד כמה הברקות טכנולוגיות). ביטול הפרוייקט בשנת 1987 הגביר משמעותית את תלותה הביטחונית של ישראל בארה"ב, ושיחרר מאות מהנדסי אלקטרוניקה שקיבלו את הכשרתם וניסיונם במפעל לאומי לפתח יוזמות חדשות עבור השוק הפרטי (ויש הטוענים שזה היה הבסיס לפריחת ענף ההיי-טק הישראלי). בכל מקרה, אנחנו מתעניינים הרי בחלקו של פוגל בעלילה:

ביום ראשון בבוקר הגעתי פסימי למדי לישיבת הממשלה. תכננתי מבעוד מועד עם ראש אגף תכנון במטכ"ל ולימים מפקד חיל האויר, האלוף אביהו בן נון, לקטוע אותו בקריאות ביניים כדי לאפשר לו לחרוג במקצת מהקו שהוא חויב ללכת בו. ואכן, תוך כדי הדיון, בעת שהוא הציג את חשיבות הפרויקט לצה"ל, אמרתי לו, "נניח שהיו נופלים לידיך פתאום שני מיליארד שקל, והיית חופשי לעשות בהם כרצונך. מה היית עושה, האם היית עושה 'לביא'?" "מה פתאום?" השיב ספונטנית. "יש פרויקטים הרבה יותר חשובים ודחופים."

אבל דיון לחוד והצבעה לחוד. וההצבעה כמעט נתונה מראש – התיקו המסתמן משמעו המשך הפרוייקט. ביקשתי מנסים [שר האוצר, משה נסים. התצפיתן] שיבקש הפסקה של עשר דקות שבמהלכה נפנה לשר החוץ, שמעון פרס, שינסה לשכנע את ארבלי-אלמוזלינו לשנות את עמדה, ואולי אפילו יבטיח לה דברים במסגרות שאנחנו לא מכירים. ראש הממשלה שמיר נעתר לבקשתו של נסים, והוכרזה הפסקה. פרס ניגש לארבלי-אלמוזלינו וכעבור שתי דקות חזר ואמר לנו, "אין סיכוי. היא נחושה בדעתה." לפתע קלטתי בזוית עיני שארבלי-אלמוזלינו נכנסה לחדר השירותים. אמרתי לנסים, "החזר מיד את כל הממשלה פנימה. לך לשמיר ובקש ממנו לערוך את ההצבעה מיד."

שמיר, שתמך בנסים ורצה בהפסת ה"לביא", קרא לכולם להיכנס. השרים התיישבו. עיני היו נעוצות בדלת. שמיר אמר, "נו, טוב, מי בעד, מי נגד?" היה רוב של אחד להפסקת הפרויקט. ברגע זה נפתחה הדלת, וארבלי-אלמוזלינו נכנסה. בדרכה לכיסאה שאלה, "אדוני ראש הממשלה, מתי מצביעים?" ושמיר דפק על השולחן, "אנחנו הצבענו ועוברים לנושא הבא". כך תרמתי להפסקת פרויקט "הלביא". עד היום אני שואל את עצמי אם מעורבותי בתמרון הממשלה היתה מוצדקת. נכון, ראש הממשלה ושר האוצר רצו שֶאלה יהיו תוצאות ההצבעה והיו מודעים להעדרה של ארבלי-אלמוזלינו, אבל הייתי שותף, כפקיד, להחלטה פוליטית. במחשבה מעמיקה יותר, דומני שהתכלית הייתה ראויה. הנזק החברתי והכלכלי שהיה נגרם מהמשך הפרוייקט היה גדול לאין ערוך מהפיתוח הטכנולוגי המופלא שהיה כרוך בו.

פשוט לא להאמין. לא על החוצפה של אז, לא על הכנות של היום, ולא על החוצפה לפרסם את הדברים בגלוי. בחוצפה מלווה בגילוי לב שכזה לא נתקלתי מאז יורם גבאי.

ה"מזל" הוא שמצפונו של פוגל מצדיק בסופו של דבר את המעשה. שיקול הדעת האישי שלו, כפקיד שאינו נבחר ציבור, קבע שהתכלית היתה ראויה לנוכלות פוליטית אנטי-דמוקרטית שכזו. הדמוקרטיה הוקרבה, אבל ה"נזק" ל"כלכלת ישראל" נמנע. בסופו של דבר הדרג המקצועי, שלדבריו של פוגל

יכול להמליץ, לייעץ, אבל החלטות כה בסיסיות אינן צריכות להתקבל בדרך בלתי-דמוקרטית

ניצח הן את הפוליקטאים והן את הדמוקרטיה.

מה נגיד על פוגל, שהאשים לאורך ספרו את הפוליטקאים בהתנהלות שאינה לוקחת אחריות? אולי את מה שאמר בעצמו על ראש עריית ת"א לשעבר, שנהג להגדיל את פעילות העירייה באמצעות תקציב גרעוני, מתוך הנחה שבסופו של דבר הממשלה תכסה את הגרעון:

הוא איש רב-קסם, בעל יכולת ביצוע, […] אך לדעתי הוא שיבש בדרך צינית ולא דמוקרטית סדרי עדיפויות פוליטיים ולאומיים לגיטימיים, ובהתנהגותו יצר תמריץ לגופים אחרים לנהוג כמותו.

עדכון 23.12.13:

עוד לא יבשו הפיקסלים על הרשומה הזו (יש ביטוי טוב לפרסום דיגיטלי טרי?), והנה מוכיח אמיר לוי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר הטרי, שעוד לא כבתה הגחלת במסדרונות האוצר:

זה תהליך ארוך, וזה בסדר שבסופו הפוליטיקאים יהיו אלה שעומדים בחזית, אבל אנחנו אנשי המקצוע ואנחנו צריכים לייצר את הרצון לעשות זאת

הוא אמר גם כמה שטויות על גבול השקרים בנוגע לכלכלה ודרכי פעולתה, אבל את זה אתם יכולים לקרוא לבד כאן.

מודעות פרסומת

מחשבה אחת על “"מסוכן יותר מהפוליטיקאי" – על פקיד האוצר ומקומו בדמוקרטיה

  1. תודה זה מאד מעניין. לגבי הויכוח על הפיחות של 1987, אפשר להניח ש"יכולת השכנוע" של ברונו נבעה גם מכך שבתור נגיד בנק הוא יכול היה לנקוט מדיניות מוניטרית מצמצמת אילו היה הממשלה הייתה נוקטת בפיחות כנגד דעתו. למרות שבאמת גם ברונו בספר מ-1993 מספר על יכולת השכנוע למול הלחצים שהפעילו כל מיני גורמים שביקשו את "חידוש הצמיחה" במה שהיה עלול – לדעתו – לפגוע בייצוב (ברונו היה משוכנע שלמדיניות הפיחותים שלפני 1985 היה תפקיד חשוב בסחרור האינפלציוני).
    חשוב חוץ מזה שמאבקי הכוח בין ברונו לפוגל, ובין האוצר ואגף תקציבים בתוכו לבין בנק ישראל, לא יטעו: כמו שאתה כותב בהתחלת הדברים, ישנה השקפת עולם מאד דומה שמניעה את שני הגופים, ביחס לכך שמדיניות הממשלה צריכה לתמוך בשוק ולא לייצר לו אלטרנטיבה וביחס לצורך להגביל את ההשפעה של הפוליטיקאים על המדיניות. למרות ההתגוששויות ביניהם בסופו של דבר קידום "הפרויקט הניא-ליברלי" משותף לשניהם.

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s