עשן ואש במסדרונות האוצר

דיווח מתוצאות מסע צייד במסדרונות האוצר, בעקבות דו"ח מבקר המדינה בנושא השרפה בכרמל.

בעקבות פרסום דו"ח מבקר המדינה יצאתי למסע צייד במסדרונות האוצר, במטרה לברר האם אכן יש עשן בלי אש, ואולי להביא את הראש על מקל. לא הבאתי. עד כאן הדימוי.

במציאות, ניגשתי לקרוא את הפרק השישי בדו"ח המבקר, העוסק באחריות הדרג הממשלתי, בתקווה למצוא שם חומרים לוהטים בנוגע לאחריותו של שר האוצר. התוצאה יותר מורכבת מהציפיות הראשוניות. רק לפתיחה, חשוב לי לציין שאני קראתי את הפרק לפני התגובה, כנראה בניגוד למשרד האוצר, ששיגר את התגובה שלו (תחת הכיסוי של מכתב של 21 פרופסורים ודוקטורים לראש הממשלה, למרות ששניים מהחותמים אינם לא ד"ר ולא פרופ') בערך שעתיים לאחר פרסום הדו"ח. ולמה אני מניח שהם לא קראו – כי הם עונים לטענה שלא נטענה כלל בדו"ח:

מהדו"ח ניתן להבין שהמבקר גורס שחלה חובה על משרד האוצר להקצות את התקציבים המבוקשים על ידי משרדי הממשלה לכל פעילות מצילת חיים.

[…]

דרישה שמשרד האוצר יעביר תקציבים לתחומים מצילי חיים מעבר למסגרת התקציב מנוגדת להיגיון הכלכלי והחברתי וגם אינה מתיישבת עם הדין.

מיותר לציין שבדו"ח לא נטען שהאוצר חייב לתקצב את כל התחומים מצילי החיים מעבר למסגרת התקציב. למעשה, ברור לי שמשרד האוצר ידע מה הביקורת שמופנית כלפיו בדו"ח, ושחרר את ההודעה הלא רלוונטית הזו, כספין שמטרתו, בין השאר, לחנך את הציבור ברוח ה"תקציב הממשלה מתנהל כמו משק בית ואנחנו המבוגר האחראי":

בעת הדיון בממשלה נקבעת תחילה מסגרת התקציב ואחר כך הרכבו. כל תוספת למטרה אחת, היא לפיכך על חשבון מטרה אחרת.

[…]

דרישה שמשרד האוצר יעביר תקציבים לתחומים מצילי חיים מעבר למסגרת התקציב מנוגדת להיגיון הכלכלי והחברתי וגם אינה מתיישבת עם הדין. היא תפגע גם בצורך להקצות משאבים ראויים לתחומים חיוניים אחרים, אף שאינם בחזקת מצילי חיים, כגון חינוך ורווחה.

גישה זאת, המשתמעת מדו"ח המבקר, תעודד כל משרד ממשלתי להעביר אחריות למשרד האוצר על-ידי הצגת דרישות מופרזות לתוספת תקציב בנושאים מצילי חיים. היא תעקר לפיכך את תפקידו של כל משרד לדאוג לכך שמסגרת התקציב בתחום אחריותו לא תיפרץ, והשימוש בכספי הציבור ייעשה באופן יעיל ואחראי.

אולי יותר מטריד, שאף עיתונאי לא שאל אותם למה לעזאזל הם עונים על משהו שבכלל לא נטען. יכול להיות שגם העיתונאים לא קראו. משרד מבקר המדינה, שכתב את הדו"ח, ידע להגיב לטענה שלהם בצורה היחידה הראויה:

משרד מבקר המדינה מפנה את החותמים על המכתב לעיין בקפידה בדוח המעמיק והיסודי על אסון השריפה בכרמל.

***

אז מה בכל זאת מצאתי בדו"ח?

קודם כל, לפני הדו"ח, צריך לציין שהבעיה הקטסטרופלית במערך הכבאות היא בעיה ארוכת שנים, שנובעת כמובן ממדיניות הייבוש התקציבי של כל מה שציבורי, מדיניות שמיושמת כבר עשרות שנים. מי שרוצה להבין טוב יותר מה הסיפור במקרה הספציפי של מערך כיבוי האש, מומלץ לגשת למה שנכתב בנושא בבלוג המצויין גוליית.

כיבוי אש בגלבוע. אתר co.il.102

אבל, חשוב לי לציין שבהתאם להגיון הפנימי של הדברים, משרד האוצר בראשותו של שטייניץ פעל במקרה הזה בצורה סבירה. במקרה הזה אני חושב שיש יותר עשן מאש.

כאשר נכנס שטייניץ לתפקיד באביב 2009, ניצבה כבר על סדר היום רפורמה במערך הכבאות, שהתקבלה ע"י ממשלת אולמרט ושר האוצר בר-און במאי 2008. הסיבה העיקרית שביצוע רפורמה זו לא התקדם לשום מקום היתה שהיא כללה, פרט לארגון מחודש של תחום כיבוי האש בתוך מערך חירום ארצי, המשך הסרת אחריות ממשלתית ממימון המערך והטלתו על הרשויות המקומיות שמצבן הכספי, לפחות בחלקן, רעוע. (בנושא הכבאות תקראו שוב את הקישור ל"גוליית", ובכלל אפשר לקרוא גם כאן), וריקון מתוכן של זכות ההתאגדות של הכבאים ע"י שלילת זכותם לשביתה (בה השתמשו עד עכשיו, יש לציין, באופן אחראי מאוד ביחס למצבם). שני הדברים האלה הבטיחו למעשה את התנגדות השלטון המקומי ואיגוד הכבאים לביצוע הרפורמה.

בניגוד למקרים אחרים (בהם פעל משרד האוצר על מנת לטרפד את ביצוען של החלטות ממשלה או לקדם מדיניות תוך עקיפת הממשל והכנסת), במקרה הזה התניית התקצוב בביצוע הרפורמה נראית כמו מהלך סביר על מנת לבצע החלטת ממשלה (גרועה, אבל זה מה יש). כאשר עומדת החלטת ממשלה על שינוי מבני, נראה לי סביר לתקצב את בניית המערך בהתאם להחלטה החדשה, ולא בהתאם למצב הקיים. למעשה, הטענה העיקרית העולה מן הדו"ח היא היעדר ההבחנה בין תקציבים לפיתוח בטווח הרחוק, אותם סביר להתנות, לבין תקציבים להצטיידות בסיסית והשלמת חוסרי חירום.

המבקר טוען שלנוכח החוסרים הקריטיים במערך הכיבוי (ההדגשה שלי)

… חובתו [של שר האוצר. אב"צ] וחובת הנהלת משרד האוצר הייתה לעמוד על תוצאותיה הקשות של ההתניה ארוכת השנים של תוספת התקציב בביצוע רפורמה והפגיעה המסוכנת בביטחון הציבור שעלולה להיגרם בגינה. על כן, היה עליהם לעמוד על כך שלא ניתן להמשיך במדיניות ההתניה במשך שנים כה רבות בלי להתחשב במצבו הרעוע של מערך הכבאות ובאי יכולתו למלא את תפקידו במערך ארגוני החירום של מדינת ישראל; מכאן, שעד להשלמת אותה רפורמה, יש לתת מענה סביר ולו לתקופת הביניים ולספק למערך הכבאות את המשאבים ההכרחיים והחיוניים שיאפשרו לו להתמודד כנדרש עם אירועים חריגים ובייחוד כאלו שבגינם נשקפת סכנה המונית לחיי אדם;

חשוב להבחין, שבתמונה המצטיירת מן הדו"ח, משרד האוצר, בעיקר מאז מאי 2010, הראה נכונות לתקצב השלמות פערים נקודתיות גם ללא התקדמות בביצוע הרפורמה. במקרה הזה, מוטלת לטעמי אחריות כבדה דווקא על משרד הפנים ועל מערך כיבוי האש, שלא דאגו בעצמם להעלות דרישות תקציב דחופות כאלה בנפרד מתוכניות פיתוח ארוכות טווח.

בלשונו של המבקר

מעמדתו זו של שר האוצר עולה, שבסופו של דבר, הוא הכיר בעובדה שנדרש תקציב מידי לחירום ללא קשר לביצוע הרפורמה, לכן שינה את עמדתו ואף הנחה בהתאם לכך את אנשי משרדו – להמשיך ולדרוש את ביצוע הרפורמה אך גם לתמוך במתן תקציב מידי לעת חירום להצטיידות ולשדרוג, עוד קודם למימושה. גם אם, לשיטת שר האוצר דרישות משרד הפנים לא היו מגובשות דיין קודם לכן לכדי מתכונת מעשית, היה עליו לעמוד על הסיכונים הנגזרים מכך. שר האוצר התמהמה עם גישתו המעודכנת שבאה לידי ביטוי בדיון במאי 2010 ולאחר מכן בהחלטה בממשלה ביולי 2010, אולם לזכותו של השר יש לציין כי משהתעשת – הורה לשנות את מדיניותו המסורתית של המשרד אלא שהדבר, למרבה הצער, קרה לאחר עיכוב מיותר.

לטעמי, האחריות של משרד הפנים ומערך הכיבוי, שלא השכילו להעלות בצורה ברורה דרישות לתקציבי השלמת פערי חירום בנפרד מתקציבי פיתוח, אינה פחותה מזו של משרד האוצר, ואולי אף עולה עליה.

שר האוצר שטייניץ. יכול לחייך?

***

אבל בכל זאת, אין צורך לפתוח בקבוקי שמפניה במשרד האוצר. בכל זאת, יש מספיק עדויות לכך שבמבט כללי, הוא לא יוצא טוב. נביא כאן שתי דוגמאות:

הדוגמא הראשונה היא דוגמא בנאלית המראה שהתנהלות האוצר היא המקור לתחושה נראה שאי-אפשר לעשות שום דבר רציני בשירות הציבורי:

 בשנת 1996 הוקמה הקרן לכיבוי אווירי, שאחראית על מערך הכיבוי המוטס. זה גוף משותף למדינה, לקק"ל ולרט"ג (רשות שמורת הטבע והגנים הלאומיים). קק"ל מפעילה את הקרן, והמימון מגיע בהרכב הזה: 60% ממשרד הפנים, 30% מהקק"ל ו 10% מרט"ג. מה אומר דו"ח המבקר על פעולת הקרן (ההדגשות שלי):

תשלומי משרד הפנים בגין הוצאות הקרן: השתתפות הנציבות במימון פעילות הקרן נעשית מתקציב משרד הפנים, כנגד חשבוניות תשלום שמציגה קק"ל. נמצא כי משרד הפנים העביר לקק"ל את חלקו במימון הוצאות הקרן חודשים רבים לאחר שקק"ל כבר שילמה לספקים. עקב כך נאלצה קק"ל, שאינה גוף שלטוני, לבצע מימון ביניים של פעילות הקרן בעבור צרכים לאומיים. בשנת 2010 פנו חברי הקרן – נציגים מהנציבות ומקק"ל – כמה פעמים למשרד הפנים ולמשרד האוצר בבקשה להסדיר את התשלומים, למשל:

ביוני 2010 כתב נציג קק"ל לחשב משרד הפנים: "טרם העברת אלינו את ההתחייבות החשבית הנדרשת לחלקה של הנציבות בתקציב 2010… לידיעתך אי העברת ההתחייבות משתקת את הפעלת הקרן… במצב שנוצר, לא נוכל להמשיך ולהפעיל את מטוסי הכיבוי…".  עוד ציין כי "נוצלה כבר כל כמות החומרים של מעכבי בערה שעמדה לרשותנו ולא ניתן להוציא במצב הדברים הזמנה לחומר זה החיוני לכיבוי".

[…]

אף על פי כן, בעקבות גל גדול נוסף של שרפות שהתחוללו בנובמבר 2010, נוצלו עד סוף חודש זה, ימים ספורים לפני השרפה, כ-180 טון של חומרים מעכבי בערה מתוך המלאי השוטף הנוסף
(200 טון) שנרכש באמצע שנת 2010; אולם הפעם החליטה הקרן שלא לרכוש מלאי נוסף לצריכה שוטפת. עקב כך נותרה מדינת ישראל עם מלאי כמעט אפסי של חומרים מעכבי בערה.

החלטתה האמורה של הקרן התקבלה לנוכח העיכוב בהחזר התשלומים של משרד הפנים לקק"ל, דבר שגרם להכבדה על תזרים המזומנים שלה.

ברור? הממשלה מעבירה את האחריות לגוף משותף, אבל מעכבת את העברת חלקה במימון. מי שמכיר את התנהלות משרדי הממשלה, יודע שבמקרים רבים מאחורי כל העברת תקציב (או עיכובה), מסתתר חשב מטעם משרד האוצר. ההתנהלות הזו, שנועדה "לשמור על הקופה הציבורית", מייצרת לעיתים בעצמה עלויות מיותרת (למשל מימון הביניים של קק"ל), ופוגעת, לפעמים עד כדי שיתוק, בתפקוד הגופים המבצעים בשטח.

הדוגמא השניה מגיעה מתחום אחר, המהלך של משרד התמ"ת לכפיית ריכוזיות בתחום ייצור החלב, ומוכיחה את הטענה לפיה משרד האוצר כופה מדיניות שלא בתחומי אחריותו (ובסתירה לחוק שהתקבל ממש לא מזמן). שימו לב לפרשנות בכתבה הזו לגבי התנהלות האוצר (הדגשה שלי):

במשרד החקלאות, שהוביל את ההתנגדות למסקנות יחד עם הרפתנים, שואפים לכך ש"מה שהיה זה מה שיהיה", כלומר שאין צורך בהפחתת מחיר המטרה שכן הדבר לא ישפיע על המחיר הצרכן. לדבריהם, הסיבה למחירים הגבוהים נעוצה ברשתות, במחלבות (תנובה, טרה ושטראוס), ובפערי התיווך.

לפי מסקנות הוועדה [ועדת קדמי, (מנכ"ל משרד התמ"ת), לבחינת התחרותיות בענף המזון ומוצרי הצריכה. אב"צ] יש לקצץ ב-30 אגורות את מחיר המטרה תוך שלוש שנים. באוצר מנגד מאמינים שניתן להגיע להסדר שלפיו יופחת מחיר המטרה ב-18 אגורות בלבד לאורך שמונה שנים.

התפיסה באוצר היא שההפחתה לא תוריד את המחיר לצרכן, אך יחד עם הסרת מכסים תפתח את המשק המתוכנן כיום לתחרות. באוצר סבורים כי עיקר החשיבות במסקנות היא בכך שהן מקדמות רפורמה.

אז יש מטרה מסומנת (רפורמה, "תחרות"), ואחר כך כבר נצדיק אותה כלפי הציבור במסווה של הפחתת מחירים לצרכן.