מאמר המסכם את הקריאה בספרו של יורם גבאי "כלכלה פוליטית", כפי שהתפרסם בגיליון 51 של כתב העת חברה. לקריאת המאמר בקובץ PDF, עדות מעבר לקווים – יורם גבאי בחברה.
דברים קודמים שכתבתי בנושא ניתן למצוא כאן וכאן.
כלכלה פוליטית – עדות מעבר לקווים
בעקבות קריאה בספרו של יורם גבאי, "כלכלה פוליטית", הוצאת הקיבוץ המאוחד, 2009.
הספר – עדות נדירה מבפנים
יורם גבאי "היה שם". הוא נכנס לעבוד ככלכלן במשרד האוצר בשנת 1976, ומשנת 1989 ועד פרישתו בשנת 1995 היה הממונה על הכנסות המדינה. כיום, כמה נוח, הוא עומד בראש חברה בת של בנק הפועלים לניהול תיקי השקעות. ספרו של גבאי הוא עדות נדירה, מלב פעילותה של הפקידות המקצועית הבכירה במשרד האוצר, השופכת אור על השינוי הקיצוני שעברו המדיניות הכלכלית הישראלית ובעקבותיה מבנה המשק והחברה הישראלית בתקופה זו. זוהי עדות חושפנית. יש שיראו בה עדות אמיצה. יש שיראו בה עמדה של זחיחות והיעדר בושה. בכל מקרה, זוהי עדות ששווה קריאה.
מדיניות ניאו-ליברלית – אינטרס ישראלי או אינטרס מגזרי
"מתנגדי הגלובליזציה רואים בדירקטיבות ובשווקים הפתוחים לעיל, מזימה של בעלי ההון בעולם ליצור מנגנון השתלטות יעיל על הכלכלה העולמית. העובדות הטכניות אינן מוכיחות זאת. […] מודל הגלובליזציה משרת את המשקיעים הכלכליים הבינלאומיים…"
עדותו של גבאי חושפת את השניות שבין הסבריו למדיניות הליברליזציה של המשק הישראלי, למען "טובת המשק": צמיחה, התייעלות, השתלבות בשוק העולמי ועוד, לבין ניתוחו את המציאות, ואת המתנגדים למדיניות זו. לא במקרה, המתנגדים היו אותם המגזרים שנפגעו ממדיניות זו, שבשם "טובת הכלל" שירתה מגזר מסויים של בעלי הון (מי שגבאי עצמו מזהה כמשקיעים בינלאומיים). בין מתנגדים אלה מונה גבאי למשל את התעשיינים והחקלאים, כלכלנים שונאי סיכונים ואנשי חברה שצפו את אי היציבות החברתית והכלכלית. בין נפגעי המדיניות הוא זוכר את האוכלוסיות שלא היו להם ולא ניתנו להם הכלים להשתלב במבנה השוק החדש. גבאי מציין כישלון זה כגורם המרכזי להעמקת הפערים החברתיים בישראל.
המהפך הכלכלי – דינמיקות של הפיכת חצר
"דעתי האישית היא שאין מגבלות לדרג המקצועי בממשלה. […] האם ראוי "לכפות" על הרשות המחוקקת את כללי הגלובליזציה? לדעתנו כאנשי אוצר, כן! אך האם ראוי שדבר כזה יעשה במדינה דמוקרטית? שאלה זו נשארת פתוחה. […] נשמעת לעיתים טענה, שתפקיד הדרג המקצועי הוא לייעל ולבצע, וכי הדרג הפוליטי הוא שצריך להחליט. אינני סבור כך. לדעתי תפקיד הדרג המקצועי להעביר ולבצע נושאים מקצועיים כמעט בכל מחיר ובכל טקטיקה."
מתנגדי המדיניות הכלכלית שהוביל משרד האוצר היו גורמים מרכזיים במשק ובחברה, וגבאי מעיד שהדרג המקצועי באוצר עשה ככל יכולתו כדי לקדם את מדיניותו תוך כדי עקיפה מודעת של מנגנוני קבלת ההחלטות הדמוקרטיים, שבהם היה צפוי להיבלם. פקידי האוצר נמנעו ככל הניתן מהצורך לאשר את המדיניות שלהם בכנסת או בממשלה, ניצלו מצבי משבר (שנוצרו עקב מדיניות ממשלתית, ודבריו של יורם גבאי מעידים גם על כך) והזמינו במספר מקרים לחץ חיצוני מצד הממשל בארה"ב כדי לכפות את מדיניותם על המערכת הפוליטית הישראלית כאשר צפו שלא יצליחו לגבור עליה לבד. הם יצרו את חוק ההסדרים כמסלול חקיקה שמשמש באופן מודע ומכוון לנטרול הכנסת ולהובלת תהליכים שלא היו עוברים אישור במסלול החקיקה הרגיל. הדרג המקצועי באוצר לא נמנע מלסכן ענפי תעשיה בשבר מתוך חשיפה פרועה לתחרות חיצונית, כאשר אלה איימו לטרפד את המדיניות שהוביל.
ברמה הבסיסית ביותר, גבאי מתאר כיצד הדרג המקצועי במשרד האוצר (ולטענתו גם במשרד הביטחון) נהג לקבל החלטה על המדיניות הרצויה כפשרה בין הגורמים השונים בתוכו, ואז להציגה כחלופה יחידה לדרג הפוליטי, בצורה המונעת ממנו את המידע הדרוש על מנת לקבל החלטה מושכלת ולנהל מדיניות. ככלל, מעיד גבאי, הדרג המקצועי באוצר לא רואה מגבלה לסמכותו, ולא רואה בעצמו כמי שתפקידו לבצע מדיניות הנקבעת בדרג הפוליטי הנבחר. מעולם לא נתקלתי בעדות המעידה בצורה מפורשת כל כך שפקידי האוצר הנהיגו מדיניות עוקפת דמוקרטיה, שתוצאתה הקטנת הריבונות של ישראל, בכלים שלפי עדותו של גבאי עצמו אינם ראויים בשימוש במדינה דמוקרטית.
מקור המשבר החברתי לפי גבאי – בעיית המשילות ועריצות האוצר
"בכל התקופה שבין 2008-1995 הייתה לאוצר ולבנק ישראל אסטרטגיה ברורה של יציבות פיננסית ופתיחת שווקים, וניתן לומר כי ההישגים הכלכליים שנגזרו מכך היו מרשימים ביותר. ואילו מדינת ישראל הייתה נטולת אסטרטגיה כמעט בכל התחומים האחרים, ולפיכך גם התוצאות הסתברו כעלובות."
על פי ניתוחו של גבאי, מקור הקשיים הנוכחיים במדינת ישראל עיקרו בבעיית משילות, המונעת ממדינת ישראל (מלבד "אי" של אסטרטגיה ברורה במשרד האוצר) לנהל מדיניות עקבית כלשהי, ולכן היא כושלת בהשגת יעדים, ובעיקר בהכשרת חלקים נרחבים באוכלוסיה למבנה הכלכלי החדש – מצב היוצר פערים גדולים בחברה הישראלית. מעניין שלפי ניתוחו של גבאי, מקור מרכזי לבעיה הוא שליטתו המוחלטת של משרד האוצר במסגרת התקציב כולה ובתקציבי המשרדים עצמם. שליטת האוצר במסגרת התקציב מונעת דיון רציני לקביעת סדרי עדיפויות, מכיוון שהיא הופכת את הדיון למשחק סכום אפס, בו כל שר נדרש להגן על תקציבו מפני הקיצוץ הנלווה להגדלת התקציב של משרד אחר. שליטת האוצר בתקציבי המשרדים עצמם מונעת מהם לנהל מדיניות ולקבוע סדרי עדיפויות בתחומם, והופכת אותם ללוביסטים להגדלת תקציבם. לטענת גבאי, תופעה זו הביאה לאובדן האמון של פקידי האוצר במשרדים השונים, כך שפקידי האוצר מתנגדים לכל רפורמה שמציעים המשרדים עצמם, ולעומת זאת מקדמים רפורמות בתחומים השונים תוך שהם נמנעים מלהתייעץ ואף ממדרים את אנשי המקצוע במשרד עצמו, מחשש שינסו לטרפד אותן.
צעדים לשינוי – פסבדו משילות בהתאם לכפיית אגף התקציבים.
"קיים הכרח להעביר את כל הניהול הפנים-משרדי ובכל התחומים למשרדים הייעודיים, ולהוציא נושא זה מידי ניהול, פיקוח ובקרה של משרד האוצר. […]הדיון בין האוצר לכל משרד ומשרד יתנהל רק על מסגרת התקציב. משרד זה [משרד הבריאות. אב"צ] יבין אז היטב, שאם סעיף סל התרופות יגדל, עליו תוטל האחריות להגדיר במדויק קיצוץ בסעיף כזה או אחר, בהתאם להחלטותיו."
לטענת גבאי, הגיע הזמן לשינויים בשיטה זו. הוא קורא לבחון את נחיצות המשך השימוש בחוק ההסדרים, כאשר הוא מעמיד מצד אחד את הטענה שישנן רפורמות רבות במגזר הציבורי שראוי לבצע, ומצד שני, אולי ראוי להפסיק את השימוש בכלי עוקף-הדמוקרטיה הזה, לאחר שרוב מטרות האוצר לשינוי מבנה המשק כבר הושגו.
גבאי מציע להגביל את משרד האוצר לקביעת מסגרת התקציב ותקציבי המשרדים, ולהסיר את שליטתו בניהול תקציבי המשרדים עצמם, בטענה שצעד זה יתן סמכויות למשרדים וישפר את התנהלותם. הצעה זו חושפת את ההיגיון העקום העומד מאחוריה. במקום המצב בו משחק סכום האפס התנהל בין המשרדים השונים, מכאן והלאה יתנהל משחק סכום האפס בתוך תקציב כל משרד, שיוכל לנייד כספים בין הסעיפים השונים בתקציבו. כך ישוסו מגזרים שונים זה בזה, מכיוון שכל השקעה במקום אחד, תגרור מייד קיצוץ מקביל בסעיף אחר בתחומו של אותו המשרד. אבל, בניגוד למצב הקודם, במצב הזה הלחץ הפוליטי יופנה אל הנהלת משרדי הממשלה השונים, שבמצב הקודם יכלו לפחות לנתב אותו אל פקידי האוצר שניהלו אותם בפועל. משרד האוצר, לפי הצעת גבאי, ישאר עם היד על הברז, אך זעם הציבור יופנה אל מחלקי המים.
בשורה התחתונה – מטרת האוצר היא הקטנת הממשלה בכל מחיר
"כאשר שאלתי את ראשי אגף התקציבים מדוע נמנעו מלישׂם המלצות המקובלות עליהם, ענו, שלעיתים הם דוחים הוצאה ראויה כדי למנוע הרחבה תקציבית, אפילו אם היא נראית להם חיונית."
את דבריו של גבאי צריך לקרוא בתוך השורות וביניהן, ואת מדיניות האוצר לבחון גם לפי התוצאות בשטח. לפי גבאי, תהליך הליברליזציה של השוק הישראלי היה אמור להיות מגובה בהשקעה מאסיבית בחינוך שתכשיר את אוכלוסיית ישראל למצב החדש. שליטת האוצר שנדרשה כדי לכפות מהלך זה, לצד האמונות הנלוות לאמונת הדרג המקצועי בפתיחת השווקים, הכתיבו את היחס אל המגזר הציבורי, ומכאן את אי-ההשקעה הממשלתית בחינוך ובכלל ואת העמקת הפערים החברתיים שהביאה עימה. לפי עדותו של גבאי עצמו, משרד האוצר ניהל מדיניות שאינה מחוייבת לצמיחה, ואף בלם צעדים שגבאי הסכים שיקדמו צמיחה, כאשר סתרו את הערך שכלפיו היה מחוייב באמת, והוא שמירה על מסגרת התקציב, והקטנת חלקה של הממשלה במשק. המחוייבות לערך בלעדי זה, היא שעומדת מאחורי מדיניות האוצר בעשורים האחרונים, והיא המסבירה את נכונות פקידיו לנהוג בצורה אנטי-דמוקרטית בוטה.
לסיכום, בפרספקטיבה שמקנה לנו בחינת דבריו של גבאי, נראה שהמאבק המשמעותי ביותר בזירה הכלכלית ביותר בימים האלה מתנהל סביב שתי נקודות בולטות:
ניסיונו של משרד האוצר להשתלט על ניהול תקציב הביטחון (באמתלות של שקיפות וייעול כמובן) – האי האחרון של עצמאות תקציבית שנותר מחוץ לשליטתו, ומדובר באי גדול למדי – ושאלת הגדלת מסגרת התקציב, בין אם תוך כדי הגדלת הגרעון או תוך כדי שמירה על גודלו או אף צמצומו.
עמדת תצפית 